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荷兰比利时互换领土,现代领土变更方式新实践

发布时间:2016年12月09日 09:56  出处/来源:国际法促进中心(CIIL)

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导读

11月28日,在荷兰阿姆斯特丹,荷兰外交大臣孔德尔斯与比利时副首相兼外交大臣雷恩代尔签订边界更改、领土互换协议。根据这一协议,荷兰边境城市马斯特里赫特和艾斯登-马赫拉滕以及比利时的维塞市将进行领土互换。

【导言】

国家领土(territory)及其附属物(空气空间和领海),以及在其境内的政府和居民,构成国家这种最主要的国际法律人格者的物质和社会特征。国家的法律能力及其保护规则取决于并预设了一个稳定的、外表上确定的土地的存在。 由此观之,作为构成国家的必要元素之一的领土,对于国家而言具有重要的意义。领土是国家物质财富的主要来源,是国家和人民赖以生存的物质基础,也是国家主权活动和行使排他性权力的空间。 历史上不乏因为争夺领土而发生流血冲突甚至战争的例子。而在如今以和平和发展为主题的年代,仍然存在以争夺领土为目的的地区性冲突,以及将领土争端提交国际司法解决的案例。因此,当荷兰与比利时之间通过签订双边条约得以和平地改变两国的边界线时,这一事件便引起了全球的注目。


一、事件简介
2016年11月28日,荷兰和比利时签署了一项正式协议,根据这项协议,双方将和平交换两国边界马斯河(Meuse River)沿岸的领土。这一签署仪式发生于比利时国王菲利普和王后马蒂尔德为期三天的对荷正式访问期间。双方愉快地签署了该项协议,未动一兵一卒。考察协议中交换的领土,我们发现,这并不是一次对等的互换。比利时面积约16公顷的两块土地——日安半岛(Presqu’île de L’llal)和艾斯登半岛(Presqu’île d’Eijsden),与荷兰的一块面积约3公顷的土地—— 佩蒂特半岛(Presqu’île Petit-Gravier)交换。交换的结果是,荷兰的领土将增加大概10公顷,而比利时的国土面积将相应变小。
 
二、原因探析
据报道,这次领土交换的直接起因是一具无头尸体。比利时与荷兰原边界划定于1843年(the Convention of Maastricht of 8 August 1843 (95 CTS 223)),但是在1961年,蜿蜒的马斯河在疏浚工程之后实际地貌发生了改变,上述三块土地被划到了对面的国家。也就是说,本属于荷兰的土地却位于比利时境内;本属于比利时的土地却位于荷兰境内。这种情况使得两国领土内均产生“飞地”(enclaves)。其中,以比利时位于荷兰境内的一块飞地面积最大。该地三面环河,只有从荷兰才得以陆路进去。这不仅使得比利时警方在边境巡查时遭遇困难,也为比利时警方对此边界地带进行执法增添了障碍。因为,如果从陆路上岛,必须入境荷兰,需要得到荷兰方面的批准;如果从河上乘船,岛上又没有合适的登陆地点。这样一来,久而久之这一地带便成为了“无人管”地带,变成了毒贩与性犯罪的天堂。
【小贴士】马斯特里赫特协定,全称“比利时和荷兰边界协定”( Boundary Convention between Belgium and the Netherlands, signed at Maastricht, 8 August 1843),是一份双边条约(bilateral treaties)。注意与建立欧盟的马斯特里赫特条约(Treaty of Maastricht)区分。
而四年前发生在该半岛上的一起犯罪事件直接推动两国就互换领土一事达成共识。2012年,一对夫妇在这片比利时的飞地上意外发现了一具没有头颅的尸体,并联系了荷兰当局,但他们却被告知这块地受比利时管辖。而比利时当局也无法在不踏上荷兰土地的前提下经陆路抵达事发地。美联社当时报道说,附近地区的一名比利时警方负责人表示,这趟旅程非常艰难,执法人员不得不通过水路带去一切所需的人和设备,包括检察官、法医、司法实验设备。“我们不得不来回奔波,这(对执法行动)真是不大实际。”他说。那之后,为避免未来再出现类似的管辖问题,两国决定应尽快协商出一个和平交换飞地的解决方案。
尽管在这些飞地上既没有常住居民,也没有太多建筑物,这为领土交换协议的达成制造了天然的有利条件,但是组织策划领土交换仍然是一件非常耗时的事。因为要涉及多个部门,不仅要惊动两国部长,还有水利局、土地登记局、省政府、三个地方理事会和行政区。所以,直到今年年末才最终签署了换地协议。但这并不代表换地工作的完成,因为还需要两国议会的批准,土地交换的协议才真正生效,预计将于2018年1月份正式生效。
从表面上看,两国交换土地面积不大,这些飞地上既没有人居住,也没有重要的建筑,这似乎成为本次协商和平换地成功的有利的天然条件。但是,我们还应该看到这背后更加深层次的原因 。在如今寸土必争的国际大环境下,比利时与荷兰两国的良好关系和相互善意才是促成换地协议和平达成的根本原因。2015年,比利时军事史学者卢克•德•弗斯(Luc De Vos)说,数百年以来,比利时与荷兰结下了很多牢固的纽带,而在二战后,领土对两国来说已经不那么重要。他表示,正因为此,比利时与荷兰的边境问题才可以得到解决。比利时外相雷恩代尔在11月28日的签字协议上说,这项协议显示了比利时与荷兰的绝好关系,也证明“国境线可以得到和平变更”。荷兰外相孔德尔斯也表示:“这一独特的边界协议是我们与比利时人良好合作的例证,表明荷兰和比利时是好邻居,能够用和平方式调整边境。”
而两国之所以成为好邻居,要得益于战后欧洲一体化的发展进程。近代以来,欧洲大陆上各国间的冲突,导致战争不断。二战以后,欧洲各国开始反思两次世界大战带来的危害后果。为了避免欧洲大陆上再次发生毁灭性的战争,以及战后世界格局和地缘政治的需要,西欧各国开始认识到,只有消除彼此间的仇恨和战争,团结起来,才能维护自身的安全,促进自身的发展以及整个欧洲的发展。于是,以往的分散的民族国家共同体之间的边界逐渐消失,民族国家共同体的内部认同趋于稳定,民族国家共同体之上的“欧洲共同体”概念逐渐形成,并越来越多地得到欧洲各民族国家的认同,并最终形成“欧盟”这一重要的区域性国际组织。欧盟各成员国秉承相同的集体安全意识,实施统一的对外安全战略,其成员国不再纠结于各国间的领土和边界问题。这在当今欧盟的实践中已有所体现,欧洲联盟条约(TEU)第25条规定,欧盟应实施统一的对外和安全政策(Common Foreign and Security Policy(CFSP)),并据此颁布了欧盟共同外交与安全政策法案(CFSP acts)。集体安全政策也被认为是欧盟存续与运转的重要基石之一。 比利时与荷兰同为欧盟成员国,同样具有这样一种集体安全意识,它们放弃了对领土的执念,不再纠结于二者互换领土带来的本国领土大小的变更,而是追求一种实用主义,即满足现实的需要。
【小贴士】飞地,在国际法意义上,是指隶属于某一国管辖但不与本国领陆毗连的土地。飞地可能因被他国领土包绕而只能经由本国领水进入;或者因被他国领土分隔而与本国领土完全分离,只能经由他国领空进入。
根据地区与国家间的相对关系可以分为“外飞地”(Exclave)与“内飞地”(Enclave)两种:(1)外飞地(Exclave):某国家拥有一块与该国分离开来的领土,该领土被其他国家隔开,则该领土称为某国的外飞地。(2)内飞地(Enclave):某国家国境之内有块地区的主权属于别的国家,则该地区是这国家的内飞地,也同时是握有主权国家的外飞地。外飞地与内飞地虽然是相对的名词,但互相之间却不见得是可以互换的关系。如果与母国分离的孤立飞地是夹在两个以上国家的边境之间,那么它虽然是个外飞地,但却不是任何国家的内飞地(譬如美国的阿拉斯加州)。

三、其他案例
领土交换,作为现代领土变更的新方式之一 ,虽然比较少见,但在此之前也已经存在相关国家的实践。最近的案例要数印度和孟加拉国之间的领土互换了,由于两国相互存在多块对方的飞地,而且情况复杂,给飞地中生活的居民带来了诸多不便。例如,一孟加拉国的农民平时居住在孟加拉,但他的田地在位于印度的一块属于孟加拉国的飞地之中,这使得他不得不为了去种田而申请印度签证。此外,飞地中居住的居民的生活用电用水等均无法得到母国的支持和保障。因飞地而引发的矛盾也使得两国关系雪上加霜。因此,印度与孟加拉国从2011年起开始协商交换部分土地来减少飞地的存在。但如前文所述,交互领土并非一件简单的事情,经过长期的谈判协商,终于,两国于今年6月签定互换协议,互换超过160块飞地,以解决两国数十年来的边界纠纷。互换飞地后的印度总理莫迪表示:“我们两国有了稳定的边界,那将让我们的边界更加安全,民众的生活更加稳定。”交换的是土地,收获的却不只是飞地上人民的福祉和国家边界管理的便利,还有两国的和平和友好关系的加深。
【小贴士】有资料显示,在2016年6月以前,印度有106个处于孟加拉国的内飞地,孟加拉国有92个处于印度的内飞地。而且两国所有内飞地中有24个是内飞地的内飞地,并且还出现了世界上独一无二的三重内飞地。大部分为英国殖民者划界后的遗留问题。
交换领土作为国际法上领土变更的一种方式,国际法中并无太多明确的规定,交换双方具体的权利和义务并不一定对等,但是合法的领土交换必须且当然地建立在国与国之间平等自愿的协议基础之上。进一步而言,国与国在签署互换领土协议时,应充分考虑该领土内居民的意思表示。例如,同样处于荷兰与比利时交界处的巴尔勒(Baarle)地区,由于历史原因,该地存留有22个比利时飞地和8个荷兰飞地。1785年,约瑟夫二世(Emperor Joseph II)与荷兰签署《枫丹白露条约》(Treaty of Fontainebleau),准备通过交换领土从而结束该地区飞地状态,结果遭到巴勒尔居民的强烈反对,最终两国没能达成协议。时至今日,该地区仍由荷兰比利时两国政府共同管辖。而2015年印度和孟加拉国交换领土的协议,在充分尊重该地五万多名民众意思自治的前提下,赋予民众自由选择居住在印度还是孟加拉的权利,并且给予其相应的公民身份。最终这份协议也得以顺利签署。
【小贴士】国家领土的变更,是指基于某种原因而取得或丧失部分领土而引起领土变化的情况。传统国际法认为,国家领土变更有先占、时效、添附、割让和征服五种方式。但按照现代国际法的观点,现代领土变更的新方式包括民族自决、公民投票、收复失地以及交换领土等。

四、总结
20世纪20年代以来,由于国际关系的变化和现代国际法的形成与发展,在传统的领土变更方式依然存在的情况下,国际上出现了一些新的领土变更方式与实践,而交换领土正是其中之一。基于上述案例的考察分析,国家间通过交换领土以和平地实现国家领土的变更,需要具备以下几个要素:(1)互换是基于两国的自愿而达成;(2)两国均为善意且互信;(3)互换领土应充分考虑该领土内居民的意思表示;(4)存在互换领土的现实需要。除此之外,互换国家间的友好关系是催化剂,互换国之间签订互换协议以及各国国内有关领土变更的法律制度和程序是互换进程顺利进行的保障。

参考文献:
[1][英]伊恩•布朗利著,曾令良、余敏友等译,国际公法原理,法律出版社2007年版,第97页。
[2]梁西主编,《国际法》(修订第二版),武汉大学出版社,2010年版,第64、113-117、167页。
[3]Piet Eeckhout, EU External Relations Law, Oxford EU Law Library, published to Oxford Scholarship Online: Sep. 2011. DOI: 10.1093/acprof:oso/9780199606634.001.0001.pp.468-472. 
[4]DutchNews.nl: The Netherlands is about to become 10 hectares bigger, (2016-11-28)[2016-12-6]. http://www.dutchnews.nl/news/archives/2016/11/the-netherlands-is-about-to-become-10-hectares-bigger/
[5]Belgium and the Netherlands swap land – because it 'makes sense', (2015-12-30)[2016-12-6]. https://www.theguardian.com/world/2015/dec/30/belgium-and-the-netherlands-exchange-land-because-it-makes-sense

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