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由Equatorial Guinea v. France反思外交特权与豁免的使用

发布时间:2016年12月10日 03:02  出处/来源:国际法促进中心(CIIL)

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导读

2016年6月14日,赤道几内亚向国际法院(以下简称ICJ)提起对法国的诉讼。该诉讼因法国对于赤道几内亚总统之子特奥多罗·恩圭马·奥比昂·曼格(以下简称小奥比昂)的腐败、洗钱和贪污的指控而起。赤道几内亚一方在诉讼中否认法国检方的指控,并且向ICJ主张小奥比昂因其副总统身份而享有外交豁免权,法国司法部门也因此无权管辖此案。 2016年12月7日,国际法院表示该法院对于法国审理赤道几内亚副总统奥比昂 •恩圭马(Teodorin Obiang)一案不具有管辖权,从而使赤道几内亚政府试图通过上诉国际法院、阻止该案继续进行的努力未能奏效。然而,国际法院在同一天的裁决中认定,赤道几内亚副总统奥比昂 •恩圭马在法国首都巴黎福煦大街使用的房产应享有“外交豁免权”。 本文将以此为契机,对本案所涉及的外交特权与豁免的相关问题展开分析与评论。

一、外交特权与豁免综述
      外交特权与豁免是指按照国际习惯法或有关协议,在国家间互惠的基础上,以促使一国的外交代表及其人员在驻在国能够有效地执行职务为目的,由接受国给予的特别权利和优惠待遇。
      外交特权与豁免是在各国互派使节,特别是互派常驻使节的实践基础上产生和发展起来的国际法原则和规则。外交特权与豁免的规则最初大多属于国际习惯法,或由各国国内法予以规定。目前,国际社会以《维也纳条约法公约》(以下简称为公约)为核心,包括1946年《联合国特权及豁免公约》、1947年《联合国各专门机构特权及豁免公约》、1969年《联合国特别使团公约》、1975年《维也纳关于国家在其对国际组织关系上的代表权公约》等条约在内,建立了完整的外交特权与豁免的法律体系。


小贴士

      《维也纳外交关系公约》(Vienna Convention on Diplomatic Relations),于1961年4月18日在奥地利首都维也纳召开的联合国关于外交交往与豁免的会议上签订,1964年4月24日生效。该公约为独立国家之间的外交关系订立了基本框架,明文规定了外交人员在所驻的国家享有外交特权与豁免,从而能在无恐惧、无胁迫、无骚扰的情况下履行外交职责。该公约奠定了外交豁免权的法律基础,公约当中的众多条文成为了现代国际关系的基石。中国于1975年11月25日加入该公约。
      关于外交特权和豁免的理论依据,一直颇有争议,主要有下列三种学说:
      1.治外法权说。这一学说认为,使馆虽然处在接受国领土上,但在法律上应被视为本国领土,因此不受接受国管辖。这种理论既不是以事实为根据,也不符合各国在外交特权与豁免方面的做法。这一学说在历史上曾比较流行,现已被摈弃。
      2.代表性说。持这一学说的学者认为,外交使馆和使节之所以享有特权与豁免,是因为他们是国家的代表,而国家彼此间是平等的,故相互之间没有管辖权。虽然这一学说有一定的事实根据,但并不能确切说明为何对外交人员的非公务行为也给予豁免等问题。
      3.职务需要说。它把外交特权与豁免归因于执行职务的需要。根据这一学说,使馆和外交人员只有在接受国享有特权与豁免,才能在不受当地的干扰和压力的条件下,自由地代表本国顺利地执行其各项职务。
      《维也纳外交关系公约》和其他有关条约基本上采用职务需要说。同时,这一做法也考虑到了外交人员的代表性。外交特权与豁免除了礼节性的尊荣外,一方面是因为外交使节是国家的代表,另一方面是因为如果他们不享有这种特权与豁免,就不能很好地行使其职务。

二、小奥比昂案的背景及庭审分析
(一)小奥比昂案背景介绍
      法国对小奥比昂的调查始于反腐败组织“透明国际”向法国司法部门递交的证据,这些证据显示小奥比昂挪用公款在法国进行投资。在随后的调查中,法国司法部门掌握了小奥比昂洗钱、非法购置地产的证据。2012年7月13日,法国检方对小奥比昂发出国际逮捕令。小奥比昂否认法国检方对自己的指控,并且指责“透明国际”释放假消息,意图“帮助富国掠夺赤道几内亚的自然资源”。此外,赤道几内亚官方强调小奥比昂具有外交豁免权,法国无权对其提起诉讼或实施逮捕。最终,小奥比昂引起的这场风波愈演愈烈,甚至让法国和赤道几内亚双方的外交关系出现了裂痕。此次ICJ诉讼风波就是有力证明。


小贴士

      透明国际(Transparency International)即“国际透明组织”,简称TI,是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织。“透明国际”于1993年由德国人彼得·艾根创办,总部设在德国柏林,以推动全球反腐败运动为己任,今天已成为对腐败问题研究得最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织,目前已在90多个国家成立了分会。它的研究结果经常被其他权威国际机构反复引用。


(二)小奥比昂案的起诉依据及庭审焦点

      虽然法国方面对于小奥比昂案件的审理已经过去了四年,但是最近的ICJ诉讼又让本案重新回归到人们的视线中。赤道几内亚将此案诉至ICJ的主要依据在于《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第四条以及《维也纳外交关系公约》第22条第3款。前者包括了如下内容:(1)在履行其根据本公约所承担的义务时,缔约国应恪守各国主权平等和领土完整原则,以及不干涉别国内政原则;(2)本公约的任何规定均不赋予缔约国在另一国领土内行使管辖权和履行该另一国本国法律规定的专属于该国当局的职能的权利。后者具体内容为:使馆馆舍及设备,以及馆舍内其他财产与使馆交通工具免受搜查、征用、扣押或强制执行。
      赤道几内亚起诉的诉讼请求也因此被分为两个部分:第一部分主要确认了小奥比昂能够依各国主权平等及不干涉内政原则享有国家元首的外交豁免权,第二部分则确认了小奥比昂在巴黎的私人豪宅能够依据公约享有外交豁免权。赤道几内亚也从这两个方面对法国司法部门的行为提出了以下异议:首先,法国司法部门对小奥比昂案件的审理严重地侵犯了赤道几内亚的主权和专属管辖权,且小奥比昂拥有赤道几内亚副总统的身份,理应享有外交豁免权。其次,法国检方扣押小奥比昂豪宅的行为违反了1961年的《维也纳外交关系公约》第22条第3款规定。之所以会适用该条款,是因为小奥比昂已经在2011年将他的私人豪宅卖给了赤道几内亚政府,成为了赤道几内亚驻法国使馆的一部分,所以此豪宅具有和使馆馆舍相同的法律地位,不应受到侵犯。
      法国一方则对此展开了反驳。反驳理由主要可以概括为如下两点:首先,小奥比昂以国家元首身份享受外交豁免权的依据并不稳固。虽然小奥比昂在事发后被冠以副总统之名,但是其之前的实际职务是赤道几内亚的农业与林业部长。除外交人员及其家属之外,国际法中享有外交豁免权的人员仅限于国家首脑、政府首脑。故小奥比昂能否享有外交豁免权仍有待商榷。其次,小奥比昂在巴黎的豪宅构成外交馆舍的依据也经不起推敲。小奥比昂将豪宅卖给赤道几内亚政府的这一行为有效性不足,因为并没有明确的证据表明小奥比昂的豪宅曾被当作使馆的一部分使用,所以此住宅仍应属于小奥比昂的私有财产,法国司法部门具有管辖权。


(三)小奥比昂案的最终裁决

      2016年12月7日,ICJ对赤道几内亚诉法国的案件做出了裁决(Order)。由上文可知,赤道几内亚依《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第四条起诉,要求ICJ确认小奥比昂享有外交豁免权,同时认定法国针对小奥比昂的司法行为无效。ICJ认为《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第四条的目的在于保证公约各方在履行公约义务的过程中尊重国家主权和领土完整,以及不干涉他国内政。因此,第四条不能为国家高级官员等人员的豁免权创设新的规则。ICJ据此认定,赤道几内亚关于第四条的诉讼请求事实上与法国未履行第四条义务无关,而是与小奥比昂是否享有外交豁免权有关,而后者事实上并未落入第四条项下。
因此,ICJ认定其对于法国审理赤道几内亚副总统小奥比昂一案不具有管辖权。这意味着法国将可以如期在明年1月2日以腐败、洗钱和贪污等罪名对小奥比昂提出正式起诉。此外,在同一天的裁决中,赤道几内亚的另一诉讼请求得到了支持:ICJ认定小奥比昂在法国首都巴黎使用的房产应享有外交豁免权。虽然小奥比昂在巴黎的房产凭借外交豁免权得以保全,但是赤道几内亚试图以外交特权与豁免为由阻止法国继续推进司法程序的尝试却未能奏效。

三、外交特权与豁免滥用的限制及其问题
      小奥比昂涉嫌个人洗钱等犯罪,最终未能凭借外交特权与豁免阻止法国方面在未来的起诉。然而,赤道几内亚在事发之后首先想到借助于ICJ起诉行使外交特权与豁免权利,意图使小奥比昂避免因其可能的犯罪行为而受到法律追究的尝试,也让我们不得不关注目前较为严重的滥用外交特权与豁免的情况。现阶段,各接受国均存在派遣国外交官滥用这一权利的情况,并且因国家间对外交往日益频繁而呈上升趋势。其中也包括了本次被赤道几内亚所滥用的刑事管辖豁免。


(一)滥用外交特权与豁免的分类

      外交特权与豁免被外交人员滥用较多的是管辖豁免。管辖豁免又可以分为民事、行政关系豁免与刑事管辖豁免。各接受国出现的滥用外交特权与豁免的情况中,又以滥用刑事管辖豁免实施犯罪行为最具社会危害性。
      从享受权利的主体犯罪的主观动机来看,此类犯罪大致可以分为两类:其一为履行其派遣国所赋予的违反接受国法律的犯罪行为;其二为了外交人员个人私利而为的个人犯罪行为。前者指各种受派遣国政府指派的间谍行为以及为干涉他国内政而为的军火走私,等等。后者则体现为外交人员个人所为或受其指派的军火、毒品以及紧俏商品走私,传统的自然犯等人身侵害犯罪,以及本次赤道几内亚将法国诉至ICJ的案件所涉及的小奥比昂洗钱等新型犯罪,等等。
      根据公约第四十一条,在不妨碍外交特权与豁免的情况下,享有这一权利的人员负有尊重接受国法律规章的义务以及不干涉接受国内政的义务。然而,从现实中大量的外交人员针对其个人犯罪滥用刑事豁免的情况来看,这些关于外交特权与豁免行使中所应当被遵循的义务在实践中显然未能有效实施。这种滥用外交特权与豁免的行为,尤其是滥用刑事豁免权的行为,将给接受国及其社会带来巨大危害。


(二)限制外交特权与豁免滥用措施类型

      尊重刑事管辖豁免以及惩罚犯罪这两个价值之间应当进行平衡。平衡的取得需要接受国对滥用外交特权与豁免的做法进行适当反制,以增大滥用豁免权的成本与风险,降低其被滥用的可能性。根据公约,接受国可以对享有刑事管辖豁免的犯罪嫌疑人采取如下反制措施:
      首先,根据公约第九条第一款,被派遣国可以随时不具解释通知派遣国宣告使馆馆长或使馆任何外交职员为不受欢迎人员或使馆任何其他职员为不能接受。凭借该种反制措施,接受国虽然不能直接以本国法律对享有刑事管辖豁免的犯罪嫌疑人进行审判并依法处以刑罚,但可以此方式迫使其返回派遣国并受到派遣国法律制裁。
      其次,接受国也可以直接将享有刑事管辖豁免的犯罪嫌疑人驱逐出境。这种做法有时还存在更为极端的情况,即将整个派遣国外交人员悉数驱逐出境。这种极端做法将导致两国外交关系的中断。这也是公约所包含的最严厉做法。虽然这种做法于事无补,但接受国在不能辨认犯罪嫌疑人或全体外交人员共谋,同时派遣国不愿合作时,唯有该做法能够表明态度,缓和国内政治压力。历史上,英国在利比亚驻英人民办事处事件发生后,即采用了这种做法进行反制


小贴士

利比亚驻英人民办事处事件
      1984年4月17日,侨居英国的70多名利比亚人在利比亚驻英国人民办事处前举行示威,纪念1973年卡扎菲政府处决的3名学生。突然,一排机枪子弹从利比亚人民办事处大楼窗口射向示威人群,一名在现场维持秩序的英国女警察中弹身亡,11名利比亚示威者受伤,英国警方立即包围了利比亚人民办事处大楼,并提出允许警察询问人民办事处内部的人员和进入办事处搜查凶手和武器的要求,遭利比亚人民办事处拒绝。4月22日,英国宣布同利比亚断交,但30名利比亚人民办事处外交官,其中包括凶杀案的主犯,终因他们拥有外交官豁免权而未受任何惩罚,安然离开希思罗回国。
      最后,根据公约第三十二条,在犯罪发生后,接受国可以联络派遣国并与之协商放弃该名滥用外交豁免权人员的管辖豁免。一旦派遣国同意放弃其外交人员的管辖豁免,接受国则可以依据属地管辖或保护管辖原则,以本国法律来审判犯罪嫌疑人并依法施以刑罚。然而,这一在理论上可行的防止外交人员滥用刑事管辖豁免的方法,实践起来却较为困难。


(三)限制外交特权与豁免滥用措施的问题与完善

      公约所包括的以上反制措施都仅仅能有限制约外交特权与豁免的滥用,而基本上无法对享有特权的犯罪嫌疑人造成直接影响。同时,这些措施还可能损害两国的正常外交关系,使接受国与派遣国均遭受重大损失。由于刑事管辖豁免并非意味着犯罪的外交人员不受法律制裁,而是基于尊重派遣国主权而允许派遣国通过国内法律惩罚犯罪外交人员,接受国放弃对犯罪外交人员的属地管辖或者保护管辖。因此,在反制措施实施后,对于犯罪嫌疑人本人的法律惩罚,仍然离不开派遣国的配合。这也使犯罪嫌疑人能否受到法律惩罚具有一定变数。比如本次法国被赤道几内亚诉至ICJ的案件,充分说明了赤道几内亚对小奥比昂洗钱案件的不合作态度,在客观上阻碍了所涉洗钱案件司法程序的推进。
      由于公约落后于时代发展且规定存在一定缺陷,故尚无切实可行的做法能够圆满地解决此类问题。目前,问题的解决有赖于充分的国际合作,其主要体现在以下两个方面。
      首先是接受国与派遣国双方的相互谅解和尊重。只有这样才能更好的促使派遣国在依法惩罚回国犯罪嫌疑人的问题上与接受国充分合作,从而最大限度地解决尊重外交特权豁免与依法惩罚犯罪行为之间的冲突。另外,双方的谅解与合作,也能够促使派遣国通过国内立法,对处理涉嫌犯罪后因豁免返回派遣国的外交人员及与之相关的赔偿等事宜通过法律法规进行规定,从而降低这一问题的变数,最大程度地惩处犯罪行为并弥补因犯罪造成的损失。
      其次是国际社会的合作。其对于修改和完善目前存在缺陷的公约至关重要。自1961年4月18日签订之后,公约尚未进行过重大修改。而随着国际格局以及时代的不断变化,在外交特权与豁免方面,公约不仅面临之前已存在的部分条款过于简单、含义不明问题,而且日益难以满足因时代发展而涌现出来的新问题,如外交邮包的外延与内涵随着时代而变化等。在这种情况下,只有国际社会的充分协作,才能完成修改和完善公约这一艰巨任务。

参考文献
[1]黄德明.现代国际法特权与豁免制度理论依据的比较研究.《武大国际法评论》,2003(7).
[2]李鳕洋.浅析现代外交特权与豁免制度面临的问题.《中国青年政治学院学报》,2011年7月第04期.
[3]贝克.论外交特权与豁免的滥用及其应对措施.外交学院硕士学位论文.2009.
[4]梁西原著主编;王献枢副主编;曾令良修订主编.《国际法》(第三版).武汉大学出版社,2011(8).
[5]Immunities and Criminal Proceedings(Equatorial Guinea v.France)-Order-Request for the indication of provisional measures.General List.No.163,07/12/2016,available at: http://www.icj-cij.org/docket/files/163/19282.pdf.
[6]联合国新闻:《国际法院裁决:该法院缺乏制止法国审理赤道几内亚副总统一案的管辖权》. 2016年12月7日(原文链接:http://www.un.org/chinese/News/story.asp?newsID=27223)

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法国绘画:共和到来 作者:Janet Lange
如果法律是非正义的,它就不能存在。
——奥古斯丁(古罗马) 《论自由意志》