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安理会将朝鲜人权列入临时议程——常任理事国否决权边界之何在?安理会职权范围之何在?

发布时间:2016年12月15日 08:37  出处/来源:国际法促进中心(CIIL)

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导读

应美国,英国等九个理事国的请求,联合国安理会于12月9日开会讨论朝鲜人权问题,包括中俄在内的五个国家表示反对。中国常驻联合国代表刘结一表示,安理会不是审议人权问题的场所,更不能将人权问题政治化。但是因为常任理事国在此问题上没有否决权,安理会决定正式将朝鲜局势列入安理会临时议程。在此,周报组将就常任理事国行使否决权之边界以及安理会是否有权审议人权问题展开以下探讨。

一、常任理事国否决权边界
根据《联合国宪章》第二十七条关于投票的规定:一、安全理事会每一理事国应有一个投票权。二、安全理事会关于程序事项之决议,应以九理事国之可决票表决之。三、安全理事会对于其他一切事项之决议,应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之;但对于第六章及第五十二条第三项内各事项之决议,争端当事国不得投票。从上述法条中可以看出,所谓否决权,指的是联合国非程序性事项的决议,这类决议需要安理会15个成员国中9个理事国的赞成票、其中必须包括5个常任理事国的一致赞成才能通过,常任理事国有“一票否决”的权力。但是对于程序性问题,常任理事国行使的只能是反对票,而没有否决权。
至于何为程序性问题,何为非程序性问题,通说认为常见的程序性决议有:确定推选安理会主席的方法;组织安理会本身使其能持续行驶职能;选定安理会会议的时间和地点;设立执行其职能所必须的机构等;常见的实质决议有:解决争端,调整足以引发争端的情势,断定对和平的威胁,消除对和平的威胁制止对和平的破坏等。安理会是否有权审理朝鲜人权的问题事关安理会本身的职能范围,这里被处理为程序性问题。即使包括中国等其他5个国家投了反对票,根据《联合国宪章》第27条的规定,仍然不能阻止决议的通过。
小贴士:安理会由15个理事国组成。5个常任理事国是:中华人民共和国、俄罗斯联邦、法兰西共和国、美利坚合众国和大不列颠及北爱尔兰联合王国。10个非常任理事国,由大会选举产生,任期两年(附任期截止年份):安哥拉(2016年)、立陶宛(2015年)、马来西亚(2016年)、尼日利亚(2015年)、委内瑞拉(2016年)、西班牙(2016年)、新西兰(2016年)、约旦(2015年)、乍得(2015年)、智利(2015年)。

当一项提案提出的时候,对于其属于程序性问题还是实质问题有所争议时,则会涉及双重否决的问题。所谓双重否决权,指的是常任理事国认为自己对这一问题具有否决权,自己行使宪章所规定的对于非程序性问题的一票否决权。联合国宪章中没有双重否决权的法律依据,它的效力来自于1945年四大国发起的声明:“决定某一事宜是否是程序问题时,应当包括常任理事国一致票在内的7个安理会成员国的赞同票决定。”  根据《国际法院规约》第38条对于国际法渊源的规定,上述声明不仅不能作为行事的依据,更是被安理会依据的议事规则,在其长期的实践中所否决。 因此,常任理事国并没有将非程序性问题转变为程序性问题的权利,这在某种程度上很好地限制了个大国的特权,维护了各国的平等投票权。


二、 安理会是否有权审议人权问题
在是否就朝鲜人权问题举行会议的投票过程中,投反对票的中国、俄罗斯等五个国家认为,安理会不是审议人权问题的场所,应当将该问题提交人权理事会等专门机构讨论;安理会应当恪守其维护国际和平与安全的首要责任,而不是将人权问题作为政治手段去干涉他国内政。可见,本次事件的两个主要争议点,包括安理会是否有权审议人权问题,以及安理会审议人权的行为是否干涉了他国内政。
周报组在仔细查看和分析了《联合国宪章》后,认为主张安理会审议人权问题具有法律上的理由。首先,《宪章》第二十四条条第一款将“维持国际和平及安全之主要责任”授予了安理会,并随即在第二款中规定安理会在履行这项职务时,应当“遵照联合国之宗旨及原则”,即遵照《宪章》的第一条。而《宪章》第一条规定的联合国宗旨总共有三项,其中“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”就是其中一项。维护国际和平与安全是相当宽泛的概念,在《宪章》的语境中,一种可能的解释路径是,贯彻联合国增进保护人权的宗旨, 也是和平、安全的国际秩序的题中之义。也就是说,联合国安理会也是为宪章所授权的人权保护机制,一旦人权问题足以影响地区的安全和稳定。另外,只要联合国不违反《宪章》本身的规定和国际强行法(jus cogens),就可以遵照联合国的宗旨履行其职务,以“安理会不是审议人权问题的场所”反对讨论的进行并不具有说服力。
小贴士:国际强行法的概念由《维也纳条约法公约》在第五十三条中正式提出,指国家之国际社会全体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质之一般国际法规律始得更改之规律。条约在缔结时与一般国际强制规律抵触者无效。受国际强行法保护的人权包括禁止使用武力、禁止种族灭绝等。
其次,主张安理会审议人权问题的国家,正是主张朝鲜人权的问题不仅仅是一个人权问题,而是一个同时威胁到国际和平与安全的问题。这些国家认定,这个问题应当提交给安理会审议,而非人权理事会等机构。在安理会12月9日就朝鲜人权状况举行的公开会议上,英国代表表示,朝鲜当局“通过榨取民脂民膏来制造武器和核武器”,法国代表表示“外籍人士在此失踪、甚至被杀戮”。为此,朝鲜的人权问题是否足以关系到国际和平,威胁到区域安全,将决定安理会能否审议这一问题。当一国国内的人权问题给地区和全世界的和平与安全带来威胁时,安理会就得以根据《宪章》第七章之规定,“断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在”,并按照第四十一、第四十二条之规定,采取军事或武力之外的方法维持或恢复国际和平及安全。在此之前,安理会已经有过因为一国人权问题与国际和平相关联而对该国采取制裁的先例:在1992年安理会对索马里的第794好决议中,安理会“由于索马里冲突造成的人类惨剧仍在继续,并且使得人道主义援助物资分发受到阻碍,因而国际安全与和平受到了威胁”,决定通过批准成立以美国为首的联合国索马里维和部队等举措恢复和平与安全。而如今,朝鲜的人权问题也引发其他国家对其对威胁国际和平与安全的指责。因此,安理会召开会议的举动符合《宪章》的要求,具有国际法上的合法性。
最后,周报组认为安理会审议人权问题具有国际法上的理由,不能被简单地认定构成对朝鲜内政的干涉。干涉他国内政是一种对主权平等原则的侵犯。主权和人权一样,是奠定《宪章》的基本原则,因此安理会在履行维护人权之职责时,不得违反主权平等的原则。 2005年的联合国大会提出了国家保护责任的概念,即国家有保护其人民免受种族灭绝、战争罪、反人类罪、种族清洗等国际犯罪严重危害的义务,如果一国没有能力行使此义务,联合国会授权国际社会去保护该国的国民。而联合国设立的朝鲜人权状况调查委员会在2014年提交的一份有关朝鲜人权状况的报告中指出,朝鲜境内长期存在大规模严重侵犯人权的行为,包括侵犯食物权、使用酷刑、设立集中营、强迫失踪等,已经达到了危害人类罪的程度。各国固然会因为发展进程、历史传统等原因,而对人权有不同的理解,国际社会不应当以国家之间这种差异为理由,对一国内政指手画脚。但朝鲜境内存在的一系列对人权的侵犯行为,其程度已经达到了严重违反人权保护原则的程度,显示了朝鲜并没有很好地履行国家保护责任 。国际社会不应当存在凌驾于主权之上的人权,但也同样不应当存在侵犯人权的主权。因此各国在安理会上通过审议等方式关注朝鲜人权状况的行为具有国际法上的理由,并不能简单认为是对朝鲜内政的干涉或对其主权的侵犯。

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工作单位:国际法促进中心(CIIL)