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简析2016年美国在贸易争端解决领域的实践

发布时间:2016年12月22日 07:03  出处/来源:国际法促进中心(CIIL)

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导读

2016年19日至21日,以WTO秘书处报告和美国政府提交的报告为基础,WTO对美国的贸易政策和实践开展了第13次审查。贸易政策审查(TPR)是由贸易审查机构(TPRB)进行的、经WTO协定授权的、定期对WTO成员方的贸易和相关政策进行审查评估的活动。审查范围包括相关领域内可能对全球贸易系统产生影响的新发展。所有WTO成员方都须要接受此项审查,审查的频率依照特定国家的体量确定。本次周报撷取秘书处报告和美国政府报告中涉及的几个侧面,结合本年发生的相关事件,对美国有关贸易争端解决的实践进行简要分析。

一、区域性争端解决机制对多边争端解决机制的冲击
自2001年多哈回合开始之后,WTO在立法层面上长期没有实质性进展。谈判过程中,由于各成员在新议题上的立场与主张差异过大,新加坡议题基本上被抛掷不顾,有关农产品等问题的谈判也举步维艰,难于弥合。2008年出现的全球金融危机更使此状况雪上加霜,大部分国家都无暇抽身讨论WTO框架下的诸问题,转而纷纷挥舞起保护主义的大旗,匆忙寻求自保,此前横行世界的自由化神话濒临破产,全球范围内追求多边贸易自由化的步调整体放缓,WTO被边缘化的言论甚嚣尘上。虽然2013年的巴厘岛部长级会议让人们看到了进一步推进多哈回合的希望和契机,但当时的成果仍不足以描绘出一幅让人心安的清晰图景。在多边贸易体制陷入困境之时,各种区域贸易协定(RTA)如雨后春笋般涌现,其中,由美国主导谈判进程的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)无疑是最吸引眼球的之一。
多边贸易体制与双边贸易体制、区域贸易自由化长期以来都保持着相辅相成的关系,许多有关地区主义(regionalism)对多边主义(multilateralism)影响的研究也表明,RTA对WTO的积极影响大于消极影响。但是,RTA与WTO争端解决机制的适用范围不可避免存在重合之处,若RTA设置了独立的争端解决机构,难免会导致管辖冲突。
实践中,争端解决机构(DSB)对行使管辖权持强硬态度,甚至在某争端同时涉及RTA和WTO适用协定的情况下,DSB也认为其可以对此享有强制管辖权。阿根廷禽类案的专家组表示,虽然巴西在某一有关南方共同市场(MERCOSUR)的争端中先选择了采用MERCOSUR而非WTO的争端解决程序,但这并不表明巴西“明示”放弃了其在《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)中的权利,巴西仍可通过WTO争端解决机制寻求救济。墨西哥软饮案的专家组和上诉机构成员认为,WTO争端解决机制的目的是处理特定案件中的问题并保证争端的有效解决,因此专家组无权决定是否对正确提交的案件行使管辖权,否则可能会减损起诉方在DSU第23条和3.3条下的权利,与DSU第3.2条和第19.2条规定的专家组职责也是不相符的。
小贴士
DSU第3.3条和第23条规定,WTO成员方在认为其根据适用协定直接或间接获得的利益正在因另一成员采取的措施减损的情况下,有权“寻求纠正违反义务情形或寻求纠正其他造成适用协定项下利益丧失或减损的情形,或寻求纠正妨碍适用协定任何目标的实现的情形”。
DSU第3.2条和第19.2条规定,DSB的建议和裁决不能增加或减少适用协定所规定的权利和义务。
然而事实上,无论是在墨西哥软饮案还是在阿根廷禽类案中,DSB都未对一个关键问题进行正面解答,即RTA内包含的管辖权条款是否构成WTO行使管辖权的法律障碍。DSB的闪烁其词当是考虑到以下几点:其一,虽然国际法委员会已对协调不同国际法庭的管辖重点、解决国际法碎片化的问题进行了多种尝试,但依旧尚未找到足够有效的通路;其二,无论是在民事还是刑事领域,至今都未曾横空出世一个争端解决机构能够凌驾于其他所有国际法庭之上,或是享有一手遮天的“太阳伞管辖权(umbrella jurisdiction)”;其三,通说认为,现行DSU并没有赋予DSB管辖适用协定以外的争端的权利。
许多RTA规定了“场所选择”条款,试图通过将确定管辖的权利交与起诉方的方法解决管辖权冲突问题。如TPP第28.4条规定,当争端涉及《TPP协定》项下和包括WTO协定在内的、争端方均为缔约方的国际贸易协定项下的任何事项时,起诉方享有选择争端解决场所的权利,且此种选择具有排他效力。该条款肯定了某争端同时涉及TPP和WTO适用协定的可能性、TPP和WTO的争端解决机构同时对某争端享有管辖权的可能性,但否定了同时选择TPP和WTO争端解决机构处理同一争端的合法性。
虽然学界对区域性争端解决机制是WTO争端解决机制的替代还是补充这一问题仍存在争议,但不可否认的是,前者势必对后者造成一定程度上的冲击。
一方面,美国在RTA领域长袖善舞;但另一方面,作为WTO贸易规则最熟练的玩家,美国也没有放弃在多边贸易体制中获得更大话语权的努力。

二、上诉机构成员连任风波
国家是国际社会最基本的成员,所有条约、习惯法的前提都是国家同意,但单个国家在不同争端解决机制中的影响力是不同的,这或可从裁判者产生方式、争端解决程序设计、裁决执行方式等方面得到体现。
在今年上半年上诉机构成员张胜和的连任风波中,美国以DSU第17.2条(“DSB应任命在上诉机构任职的人员,任期四年,每人可连任一次。”)为法律依据,主张上诉机构成员的连任并非是“自动的”,上诉机构成员第一届任期届满之时应当接受与其初次上任时相同标准的资质评估;此外,美国还援引数个WTO案件,指摘作为上诉机构成员之一的张胜和违反了DSU第3.2条有关不得增减成员方权利义务的规定。无论是美国提出的法律依据还是拒绝连任的理由,背后都体现出WTO争端解决机制最终还是由成员方驱动的。
小贴士
须要指出的是,DSB由专家组和上诉机构组成,其中有权作出裁决的人员分别被称为“专家组成员”和“上诉机构成员”而非“法官”,因此许多媒体中采用的“WTO上诉机构大法官”的说法是不甚准确的。
虽然WTO争端解决机制被誉为WTO“皇冠上的明珠”,但其享有盛誉的原因是成员方在实践中肯定了该机制的运行效果,自愿将与贸易有关的争端提交至DSB。DSB从来不是一个司法机构,这也正是DSB与国际法院(ICJ)的根本不同。ICJ的法官由联合国大会和安理会平行选举、过半数通过产生,由此便稀释了单个国家在法官产生过程中的影响力;与之相对,虽然DSU规定上诉机构成员由DSB任命,但其人选的确定必须得到成员方的“一致同意”,此前并没有成员方质疑上诉机构成员的连任资格,因此单个成员方在此问题上的影响力并未得到充分体现,在此次连任风波中,由于美国的持续反对,首次出现了选举委员会以无法获得成员方一致认可为由没有单独推荐候选人的情形。
小贴士
GATT 1947中的“协商一致”原则由于大大降低了争端解决机制的约束力而广受诟病,于是《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第9条限制了此原则的适用——在另有规定的情况下,可以不遵循GATT 1947中协商一致做出决定的做法。“协商一致”原则的典型例外是专家组设立(DSU第6条)和DSB裁决通过程序(DSU第16.4条和17.14条)中的“反向一致”原则。在上诉机构成员遴选方面并没有相关的“另外规定”,故在此问题上仍然采取各成员方协商一致决定的原则。
正如上诉机构成员向DSB主席提交的联名信所述,虽然美国表面上仅将矛头指向一名上诉机构成员,但上诉机构报告是在各成员协商一致的基础上做出的,美国此项质疑事实上会影响到WTO争端解决机制的基础,即成员方对此机制的信任。

三、奥巴马政府第15次向WTO投诉中国
在2016年初美国贸易代表办公室(USTR)发布的“总统2016年贸易政策议程和2015年贸易协定项目年度报告”中,美国重申了其对多边贸易体制的坚定承诺,表明自己将继续致力于在WTO中起到带头作用,并努力保证贸易促进全球经济增长。事实上,美国是最频繁援用WTO争端解决机制的WTO成员方之一。根据美国提交给TPRB的报告,自WTO成立起至今,美国在DSB共提起117起诉讼,在包括制造业、知识产权、农业和服务业在内的几乎所有领域,美国都获得了满意的争端解决和裁决。
2016年12月15日,距离卸任仅剩一个多月的奥巴马政府第二次代表美国农民向WTO投诉中国,诉称中国未能遵守其在稻米、小麦和玉米的关税配额问题上的承诺,因此侵害了美国农业出口方面的利益。美国贸易代表弗罗曼表示:“中国的关税配额政策违反了中国的WTO承诺,并限制了美国农民向中国客户出口具有价格竞争力的、高质量的谷物。美国将代表种植稻米、小麦和玉米的美国农民,大力展开这起诉讼。”同日,美国贸易代表办公室宣布已向WTO提交设立专家组的请求,以检查中国对本国稻米、小麦和玉米产品提供的国内支持程度。这是美国今年在WTO对中国提起的第二次挑战,也是自2009年以来奥巴马政府向中国政府提起的第15次贸易诉讼。奥巴马任期最后阶段频频发生的这一系列贸易摩擦被认为是在为特朗普“贸易战”预热,令特朗普时代的中美贸易前景蒙上了更多的不确定性。
小贴士
根据USTR的记录:奥巴马在任期间,美国政府共向WTO提起了24起贸易执行挑战,超过了同时期世界上的所有其他国家;奥巴马政府取得了所有WTO已决争端的胜利,包括4起处理结果于美国有利的争端和13起美国获得了完全胜利的争端。

结语
美国在贸易争端解决领域的一系列实践均以实现国家利益最大化为目的,这充分体现了美国对WTO多边贸易规则的熟练掌握和自信,绕过对行为合理性的讨论,入世十五周年之际的中国可以借鉴美国的经验,继续运用多边贸易规则维护本国的利益,同时继续为多边贸易体制的发展做贡献。

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