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中国南海岛礁建设合法性分析

发布时间:2017年01月19日 09:38  出处/来源:国际法促进中心(CIIL)

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导读

当地时间1月11日,被特朗普提名为美国国务卿的雷克斯·蒂勒森出席参议院外交关系委员会听证会,在听证会上提出:中国在南海修建岛礁并部署武器的做法与俄罗斯“吞并”克里米亚相似,美必须向中国传递明确信号,中国必须停止在南海的岛礁建设,也不应靠近这些岛屿。北京时间1月12日,外交部发言人陆慷于其主持的例行记者会上对此作出回应;中国和南海周边有关国家都支持通过“双轨”思路解决南海问题,即中国同有关直接当事方通过磋商谈判和平解决争议,中国同东盟国家共同维护本地区的和平与稳定,同时希望域外国家能尊重符合本地区和世界共同利益的这一共识。

一、南海岛礁建设的合法性
自2014年2月至2015年6月,中国相继在南薰礁、赤瓜礁、华阳礁、东门礁、永暑礁、渚碧礁和美济礁等南海岛礁进行填海造地建设,此项工作经取得显著成就的同时也受到国际社会对中国此项行为是否符合国际法的质疑。2014年5月,菲律宾抗议中方在赤瓜礁进行填海造地,随后中国在南沙群岛的岛礁建设问题进入国际社会的视野。[3]
根据《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)121条规定,不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架,但是,该公约只说明岛礁不得拥有领海大陆架,并未对岛礁主权如何归属做出规定。《公约》规定的有关专属经济区和大陆架的海洋权利均赋予对相关陆地领土享有主权的国家。脱离国家主权,岛礁本身不拥有任何海洋权利,只有对相关岛礁拥有主权的国家,才可以根据《公约》基于相关岛礁提出海洋权利的主张。[4]因此,中国对南海岛礁的主权是中方在南海进行填海造陆等相关建设的基本前提,岛礁建设的目的符合地区安全利益、促进保护人权以及经济的可持续发展,并没有违反《公约》的规定。例如,灯塔是我国在南海海域建设的重要公益性服务设施,其建成和投入使用也是我国履行相关国际责任和义务的体现,承担着服务航海保障、海上搜寻救助、航行安全、渔业生产、海洋防灾减灾等功能。
小贴士:
岛礁:“岛”是在大陆架形时,露出水面有人类活动的岛,“礁”是海平面和大陆架变化时,月球引力导致地球潮汐淹没的岛,岛礁是它们的合称。
《联合国海洋法公约》121条岛屿制度:
1. 岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。
2. 除第3款另有规定外,岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。
3. 不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架。
此外,菲律宾曾提出中方在无人居住的南沙群岛填海造岛行为违反《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)第3条、第5条的规定,但是《宣言》中的“现无人居住”应指各签署国在2002 年《宣言》签署时,承诺不得在尚未占领的岛屿上实施新的占领行为,而该《宣言》签署时我国已经占领永暑礁、华阳礁、赤瓜礁、南熏礁、东门礁、渚碧礁、安达礁这七个岛礁,所以中国对这7个岛礁进行建设没有违反《宣言》第5条。
小贴士:
《南海各方行为宣言》:
三、各方重申尊重并承诺,包括1982年《联合国海洋法公约》在内的公认的国际法原则所规定的在南海的航行及飞越自由。

五、各方承诺保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动,包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动,并以建设性的方式处理它们的分歧。 


二、岛礁填海造地的法律效果
岛礁填海造地涉及对于添附后的岛礁是否应当被认定为国际法上的“岛屿”或“礁石”,以及添附后的岛礁是否能够享有更大的专属经济区和大陆架的问题。如果被添附的原本就是“岛屿”,那么添附之后仍然可以维持岛屿的性质不变;但若被添附的原本是“礁石”,添附之后是否能够变为“岛屿”,目前有关国际法还没有直接的规定,需要从相关法律规定中推导出来。岛屿或礁石的定性取决于一定的法律条件而非其称谓,岛礁的性质也不能仅仅以面积为标准来界定。根据《公约》第121第1款,构成国际法意义上的岛屿需要符合的标准包括:四面环水、高潮时高于水面、自然形成、陆地区域。因此,依靠人工手段而非自然形成的陆地区域是不能构成岛屿的。根据《海洋法公约》第121第3款规定,岩礁不能享有专属经济区和大陆架,如果添附后的岛礁仍然属于礁石,不应享有专属经济区和大陆架。
岛礁填海造地的法律效果取决于岛礁的性质和添附的手段,如果是添附“岛屿”或者是自然添附“岩礁”,那么岛礁被添附后可以享有更大的专属经济区和大陆架,如果是人为添附“岩礁”,那么添附行为并不能改变“岩礁”的性质,也不能为“岩礁”带来专属经济区和大陆架。中方填海造地建设没有“变礁为岛”,也不会据此主张更大范围的专属经济区或大陆架,仅仅是为自身便利而添附和改造有关岛礁,这种添附和改造效果仅及于中国主权范围内的有关南海岛礁本身,其他国家的领土和海洋权利不受影响。[5]
小贴士:
《联合国海洋法公约》56条第1款b项:
本公约有关条款规定的对下列事项的管辖权:
(1)人工岛屿、设施和结构的建造和使用;
(2)海洋科学研究;
(3)海洋环境的保护和保全;
《联合国海洋法公约》60条第3款、第8款:
3.这种人工岛屿、设施或结构的建造,必须妥为通知,并对其存在必须维持永久性的警告方法。已被放弃或不再使用的任何设施或结构,应予以撤除,以确保航行安全,同时考虑到主管国际组织在这方面制订的任何为一般所接受的国际标准。这种撤除也应适当地考虑到捕鱼、海洋环境的保护和其他国家的权利和义务。尚未全部撤除的任何设施或结构的深度、位置和大小应妥为公布。

8.人工岛屿、设施和结构不具有岛屿地位。它们没有自己的领海,其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定。


三、遵守国际法规则、和平解决争端
中国在领海内对享有主权的岛礁进行建设应当坚持主权国家和平建设、开发、利用岛礁符合现行国际秩序原则的同时有效捍卫中国的海洋权益。中国需要通过及时主动地信息发布与传播以及议题设置等方式,掌控关于岛礁建设的国际话语权,引导国际社会在岛礁建设上的舆论趋势,而非仅仅为南海地区的和平稳定而采取淡化处理的方式。[6]中国需要积极主动地更新南海岛礁建设的相关进程,及时向国际社会说明中国岛礁建设的合法性、合理性,避免美国、菲律宾等国单方向国际社会解释中国南海岛礁建设行为,曲解国际规则,导致中国在国际社会中形成不遵守国际法的形象。中国可以主动地向国际社会展示岛礁建设过程中可用于国际合作的相关基础设施,通过与其他国家开展国际安全合作、科研合作、进行环境保护等方式向国际社会说明岛礁建设对于促进国际合作和国际公益的积极意义,促使国际社会正确理解中国对岛礁的建设行为。[7]此外,根据《联合国宪章》的三大宗旨,即维持国际和平与安全、尊重人权、促进国家的可持续发展,各会员国在处理国际关系问题时不得使用威胁或武力,应以和平方法解决国际争端。因此,各方在处理南海岛礁建设的问题上应当遵守《联合国宪章》的精神,通过和平方式解决争端。中国可以充分运用网络媒体、国际论坛、国际会议等平台,从法理、学理、实践意义等多方面,向国际社会阐明南海岛礁建设符合国际规则及其对于南海地区进一步发展具有促进作用。
小贴士:
《联合国宪章》第1条联合国之宗旨为:
1.维持国际和平及安全;并为此目的:采取有效集体办法,以防止且消除对于和平之威胁,制止侵略行为或其他和平之破坏;并以和平方法且依正义及国际法之原则,调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。
2.发展国际以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系,并采取其他适当办法,以增强普遍和平。
3.促成国际合作,以解决国际属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题,且不分种族、性别、语言或宗教,增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。

4.构成一协调各国行动之中心,以达成上述共同目的。


结语:
中国岛礁建设成为国际舆论焦点,中国需要更加积极主动向国际社会发布和传播有关岛礁建设的信息,并为国际社会设置讨论岛礁建设的话语议程,使岛礁建设的国际合作和国际公益特征成为国际舆论关注的焦点,促使国际社会认识到中国南海岛礁建设的合理性和合法性。

参考文献:
[3]叶海林.有限冲突与部分管控——2014年以来南海问题的激化与有关各方的意图和策略[J].战略决策研究,2015,(04):36-55.
[4]外交部.中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件,[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2014-12/07/content_2787665.htm,2014-12-07/2017-1-15.
[5]罗国强.中国在南海填海造地的合法性问题[J].南洋问题研究,2015,(03):11-17.
[6]马博.审视南海岛礁建设法理性问题中的三个国际法维度[J].法学评论,2015,(06):153-161. 
[7]邵先成.中国南海岛礁建设中的国际话语权研究[J].战略决策研究,2016,(02):69-89.
[8]南海研究论坛.中国南海部分岛礁最新卫星图[EB/OL].http://www.nhjd.net/,2017-1-10/2017-1-15.

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法国绘画:共和到来 作者:Janet Lange
如果法律是非正义的,它就不能存在。
——奥古斯丁(古罗马) 《论自由意志》