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特朗普上任后美国的政策调整及其对国际社会的影响

发布时间:2017年02月11日 06:49  出处/来源:国际法促进中心(CIIL)

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导读

美国当地时间2017年1月20日,特朗普在华盛顿正式宣誓就任美国总统。特朗普上任后,对于美国奥巴马政府的诸多政策展开了大调整。特朗普正在逐步兑现自己在竞选时所做的承诺。对特朗普政府未来的施政方针,各国专家、学者与民众的担忧和质疑明显多于期待。

一、特朗普上任后美国政策调整

白宫网站在特朗普上任后的短时间内进行了更新,并将新政府六大目标放在了瞩目位置,目标涵盖了改革能源计划、调整外交政策、重振就业与增长、提升军事力量、强化法律秩序、重新谈判贸易协定这六个方面的内容。这展现了美国新政府在未来的施政目标与方向。自特朗普执政以来,美国在贸易政策、难民移民政策、医保替代方案、新的石油管道修建与能源开发、加强军备增加武器采购等各个方面的政策与措施也开始逐渐发生变化。其中,对于国际社会影响最大的政策调整,当属贸易政策的调整以及难民移民政策的调整。这两个方面的政策调整,包括了以下内容:

其一,特朗普政府调整了美国之前的贸易政策。特朗普政府在TPP问题上,与奥巴马政府大力推动TPP通过的态度大相径庭。特朗普本人在竞选之初就表示了对TPP的极端厌恶态度。他认为TPP文本中过多的让步严重地损害了美国的经济产业利益等,直言不讳地表示将退出TPP。他上任后的第一周内就兑现了自己的承诺,签署了美国正式退出TPP的行政命令。除此之外,特朗普还宣称将重启NAFTA谈判,从而使美加墨三方在NAFTA之下的自由贸易更加得公平。从其在退出TPP问题上“言行一致”、雷厉风行的风格来看,重新启动NAFTA谈判并非信口开河,而是极有可能变为现实,从而在北美自由贸易中,使美国处于更为有利的地位。套用美国新任白宫发言人斯派塞在白宫例行新闻发布会上的发言:“美国贸易政策将进入新的时期。”

小贴士

跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership Agreement),简称TPP,是目前重要的国际多边贸易投资协定。TPP谈判始于2010年3月。2015年10月5日,美国、日本和其他10个泛太平洋国家就TPP协定文本达成一致,并于2016年2月4日在奥克兰正式签署TPP协议文本。TPP除了涉及贸易投资等领域,还涵盖与贸易、投资相关的各种经济元素,如环境、劳工、知识产权、国企规则、公平竞争等。TPP具有宽领域、全覆盖、高标准等特点,被称为“21世纪的贸易与投资规则”,并将对亚太经济—体化乃至全球经贸格局产生重要影响。2017年1月23日,特朗普上任后签署了退出TPP的行政命令。

北美自由贸易协定(North American Free Trade Agreement),简称NAFTA,是经济全球化过程中的重要发展趋势。美、加、墨通过NAFTA建立了经济合作关系,实行经济自由化、一体化,有力地推动了北美地区和整个世界的贸易自由化进程。

其二,在难民与移民政策上,特朗普政府也开始着手调整之前的政策。在相关政策中,最冒天下之大不韪的当属特朗普前段时间宣布推出“阻止极端恐怖分子入境美国”的措施,具体包括90日内暂停向伊拉克、叙利亚等七个伊斯兰国家的人民发放签证以阻止他们入境美国,并暂停美国接收难民计划120日。与这种极端移民政策类似的疯狂计划,当属特朗普政府为解决美墨边境的非法移民与毒品走私而计划修建的一堵2000英里长的隔离墙,这也是特朗普在竞选活动中的主要承诺之一。特朗普在接受新闻采访时甚至表示,墨西哥应该支付在美墨边境建墙的费用。翌日,白宫进一步表示计划向墨西哥征收20%的进口税,用于资助在美墨边境修建隔离墙。近段时间的移民政策也体现了未来特朗普政府在这个方面的施政方向。

小贴士

国际法上的难民概念,由1951年《关于难民地位的公约》及1967年议定书所涵盖,由公约第一条所规定,具体指有正当理由畏惧由于终局、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因遭受迫害留在其本国以外,并由于此项畏惧而不能或不愿受改过保护的人,或者不具有国籍而留在他以前经常居住国家以外而现在不能或由于畏惧不愿意返回该国的人。

二、美国贸易政策调整及其对国际社会的影响

美国当地时间2017年1月23日,新任美国总统特朗普签署行政命令,宣告美国正式启动退出《跨太平洋伙伴协定》(TPP)的程序,从而兑现他在竞选期间的相关承诺。此外,特朗普还宣称将重新启动《北美自由贸易协定》(NAFTA)谈判。特朗普从不掩饰自己对于自由贸易的厌恶态度,而此次的退出TPP以及重启NAFTA谈判,也都是他兑现自己在竞选时所做的相关承诺的行为。

特朗普的全新贸易政策,在美国国内受到了截然不同的评价。以本次民主党总统竞选人之一的桑德斯为代表的多位参议员,对于特朗普退出TPP的政策表示支持,并声称愿意为特朗普制定新的贸易政策,为帮助美国的工人家庭尽一己之力。然而,共和党的重量级参议员麦凯恩则表示退出TPP的决定将使美国丧失自由贸易带来的机会,并使中国获得重写经济规则的机会。他直言“退出TPP是严重的错误决定”。经济学家也表达了对于美国这类行为的担忧,他们认为此举将削弱美国竞争力,并极有可能导致美国与其他国家贸易摩擦增加,使抬头的贸易保护主义对全球经济增长产生极大危害。

不过,美国此时退出TPP并不意味着特朗普政府将完全抛弃TPP,因为新政府完全有可能在未来时机成熟以后,以暗度陈仓的方式继续推进与TPP效果类似的其他协定。因为特朗普此举不过是为选民营造信守承诺的政治形象。而考虑到特朗普所在的共和党往往代表跨国公司以及大资本利益,与TPP与NAFTA所秉承的宗旨一致,因此,NAFTA不会被完全废止而只是重新谈判,而TPP也可能在未来以其他的形式“重生”。

综合考虑,TPP可能通过两种方式实现“重生”:美国有可能要求各参与方重新谈判、修订其中美国让步较大的条款,最终签署修订后的新协议文本并送交各方立法机关批准;此外,美国也有可能以TPP协定文本为蓝本,与TPP参与各方分别进行双边自由贸易协定(FTA)谈判。综合考虑双边FTA谈判的更有利于达成共识以及更有利于美国获得更大谈判优势的特点,双边FTA谈判比重新修改和签署修订版TPP更具优势,因而更有可能成为TPP的还魂之路。

美国退出TPP以及重启NAFTA谈判等举措,对于国际社会将产生如下几点影响:

其一,美国退出TPP和重启NAFTA谈判的示范效应,将导致全球范围的贸易保护主义势力抬头。美国期望通过此举在自由贸易以及国际投资中获取更为有利的地位,在全球经济增长乏力的大背景下,这种“自扫门前雪”的保守态度,极容易引发全球范围内贸易保护主义势力抬头,使已经陷入困境的全球经济雪上加霜。全球性的经济危机也将使国际社会成员面临经济增长困境以及金融稳定挑战。此外,全球经济恶化情况很可能导致以转移视线和转嫁危机为目的的地区冲突乃至全球冲突。须知第二次世界大战的种子便是由1929年资本主义世界的全面危机所埋下。

其二,新兴国家也将因此面临重要的发展机遇。在没有了TPP的干扰之后,更为开放包容的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)将获得全方位超越TPP的绝佳机会。而相较于封闭小圈子的TPP,更为开放包容的RCEP更容易吸收更多的新兴国家与发展中国家,因而更有利于推动全球自由贸易的进一步发展。而在RCEP以及一带一路等战略的推进过程中,以中国为代表的国际社会也将在全球发展中扮演更为重要的角色,新兴国家将与国际社会一道携手努力、共同担当,同舟共济、共渡难关,并由此在国际社会中发挥更为重要的作用。因此,新兴国家将获得提升国际地位、在国际社会发挥更重要作用的战略机遇。
 
三、美国难移民政策调整及其影响

特朗普政府近期所为的难民移民争议措施,主要包括了在墨西哥边境修建隔离墙,以及签署行政命令禁止特定国家的居民进入美国等。

(一)美墨边境隔离墙计划开始实施

美国当地时间2017年1月25日,特朗普总统在国土安全部签署了两份行政命令,主要内容包括在美国与墨西哥边界修筑隔离墙、停止向“庇护城市”提供联邦资金支持和加大边境执法部门的执法力度。

在当天的美国广播公司电视台采访中,特朗普表示将立即开始规划隔离墙的修建,并在数月内开始建造,先由联邦政府垫付资金,然后通过推特扬言要让墨西哥承担最终的建造费用。翌日,白宫发言人斯宾塞表明特朗普正考虑通过对墨西哥进口货物增加20%关税的方式来使墨西哥买单。墨西哥总统涅托对特朗普的行为表示反对,并明确拒绝了墨西哥应为修墙买单的要求,并取消了1月31日访美的计划。“修墙”计划在墨西哥国内也造成了一定躁动,人们发起了抵制美货的运动。

美墨边界之前已经存在一定的隔离设施。然而,两国边界线绵长,有些地方的现有隔离墙形同虚设,并没有发挥应有的作用。特朗普在竞选时就曾多次提及要在美墨边界修墙,旨在打击毒贩和非法移民,因为两者都对美国有较大不利影响。毒品走私将带来城市的毒品犯罪,危害城市治安。而以墨西哥为跳板通过美墨边境进入美国的非法移民,也会在一定程度上给边境城市社会带来不稳定因素。此外,这些非法移民能够成为美国的廉价劳动力,势必会抢走美国低收入阶级的工作机会。隔离墙修建计划一旦得到完全实施,将会大大增加跨越边境的难度,从而减少美国境内毒品犯罪、缓解非法移民问题,也体现了特朗普“美国优先”理念以及“把工作还给努力的美国人”的宣传口径。

不过,也有分析认为修墙的象征意义大于实际意义。实施隔离墙计划仅仅是特朗普为兑现自己在竞选时所做的承诺,从而为自己塑造言而有信良好形象。事实上,近年来由墨西哥进入美国的移民潮已经呈减缓之势,而解决毒品走私和非法移民问题亦有其他措施可采。共和党参议员萨瑟指出,白宫对墨西哥商品征收进口税的替代做法,将会直接作用于来自墨西哥的消费品,这无疑使“对墨征税等于给美国家庭增税”,从而使美国普通家庭成为“墨西哥支付的建墙费用”的最终实际承担者。此外,另一位共和党参议员格雷厄姆也直言,如果美国没有缘由的和自己的第三大贸易伙伴开战,会导致美国商店中从家电到龙舌兰酒的各类商品价格全面飙升,最终谁都不会是最后的赢家。

(二)美国“禁穆令”持续发酵

在美国国内及国际社会引起更广泛骚动的是特朗普的另一项名为“阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划”,媒体多称之为“禁穆令”。在美国当地时间2017年1月27日,特朗普签署行政命令,将通过建立“极端审查”制度以限制特定人群进入美国,具体包括90天内暂停伊朗、苏丹、叙利亚、利比亚、索马里、也门和伊拉克7国公民入境、120天内暂停所有难民入境、无期限禁止叙利亚难民进入美国。

这一行政命令的签署,给各方面的工作带来了严重的混乱。在国内层面,这一禁令从命令到执行没有缓冲过渡时间,打乱了各入境场所的正常秩序,造成了较为严重的混乱局面。同时,也给正常通过相关途径入境美国的普通民众带来了意料之外的障碍,阻碍了国际交流,侵害了他们的正当权利。

因此,这一禁令受到了各界的广泛质疑与批评。人群在美国白宫、特朗普大厦前聚集并举行大规模游行示威;在1月29日晚的第23届美国演员公会奖颁奖典礼上,多名演员直抒胸臆,直言反对入境限制令;美国前任代理司法部长耶茨也在1月30日公开表明,司法部不会为入境限制令提供辩护,耶茨也因此被特朗普解除职务;美国各大高校的教师学生们也纷纷发声、请愿停止该禁令;类似微软这样的大型跨国公司,因为有大量员工与潜在的人才来自以上几国,也对这项禁令表示担忧甚至反对。

在国际社会,此项举措也受到了多方反对。1月31日,禁令所涉及的伊朗率先“回击”。伊朗外交部长扎里夫当天宣布停止向美国公民发放签证,以应对特朗普签署限制伊朗公民进入美国的行政命令。同时,伊朗外交部将成立一个专门的委员会来研究解决伊美签证问题。根据伊拉克议员贾努的说法,伊拉克政府也将拒绝美国公民进入伊拉克,从而报复美国的鲁莽决定。联合国秘书长古特雷斯在声明中说,各国有权利也有义务管理边界、避免恐怖组织成员的渗透,但这不应基于与宗教、民族或者国籍有关的任何形式的歧视,由此表达了对于禁令的反对态度。五位联合国人权特别报告员也在2月1日联合发表声明,指出美国总统特朗普所签署的该项行政命令违反了该国承担的国际人权义务,违背了不歧视和不驱回原则,根据这些原则,不得以种族、国籍或宗教原因进行歧视或驱回难民。

小贴士

不驱回原则(non-refoulement),又称为不推回原则,意在禁止将难民遣返其可能面对迫害或酷刑的国家。这一原则载于《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的第三条。公约第三条原文为:“如有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险,任何缔约国不得将该人驱逐、遣返或引渡至该国。”公约于1984年12月10日由联合国大会第39/46号决议通过并开放供各国签署、批准和加入,并于1987年正式生效。

随后,禁穆令在美国国内进一步发酵。1月30日,美国华盛顿州总检察长宣布对特朗普提出诉讼,随后明尼苏达州也加入诉讼。诉讼开始后,加尼福利亚、伊利诺伊、马萨诸塞和纽约等16个州宣布提交法律文件支持对移民禁令的诉讼,加入了反移民禁令的行列。2月3日,西雅图联邦法官詹姆斯·罗伯特裁定,暂停实施特朗普的移民禁令,且该裁定将在全美范围内适用。为应对此项裁定,司法部紧急申诉,要求立即恢复禁令。然而,2月5日,旧金山联邦第九巡回上诉法院驳回了司法部的申诉,维持中止实施禁令的联邦法官裁定,并要求控辩双方截至本周一晚提交各自论据。2月8日上午,第九巡回上诉法庭就特朗普移民禁令的法庭裁决举行了听证会,听取美国司法部与华盛顿州、明尼苏达州的口头陈述。双方进行了一个多小时的辩论,核心在于特朗普的“禁穆令”是不是歧视穆斯林,法院可能在这周内宣布结果。就目前形势来看,由于任何一方都不会轻易让步,因此无论美国第九巡回法院如何决定,这一案子都可能上诉至最高法院,并由其作出最终裁决。

事实上,特朗普的这一头痛医头、脚痛医脚的禁令并不能够解决根本问题。诚然,这些难民以及相关穆斯林国家的民众进入美国造成了一定的问题,但是,并不是所有人都有这些问题。而普遍的禁令无疑侵犯了涉事普通民众的正常权利。只有在禁令之外,通过国际努力使得战事平定、政局稳定、恐怖主义消减,才能从源头解决难民与移民的根源以及其给美国带来的问题。

新官上任三把火,特朗普上任三周以来,大刀阔斧地调整了美国的各项政策,朝着改革能源计划、调整外交政策、重振就业与增长、提升军事力量、强化法律秩序、重新谈判贸易协定这六大目标迈进,给美国国内以及国际社会都带来了深远的影响。特朗普带领下的美国新政府究竟会将美国带往何处,又会对世界产生何种具体影响,目前尚无法确定,我们会进一步关注接下来的事态发展。

参考资料:

[1] 陈小方.特朗普宣布美国正式退出TPP.《法制日报》,2017年1月25日004版
[2] 王传军.特朗普对TPP说不.《光明日报》,2016年11月24日012版
[3]《第一把火?特朗普将退出TPP、重新谈判NAFTA 贸易保护主义引担忧》,和讯网,2017年1月23日,原文链接:http://forex.hexun.com/2017-01-23/187900286.html
[4] 《犯了众怒的"禁穆令"还能走多远?》,新华网专题,链接:http://www.xinhuanet.com/world/jrch/934.htm
[5] 李明奇,廖恋等.国际难民法中的不推回原则.《学术交流》,2013年04期
[6]《秘书长古特雷斯:美国暂停难民安置的措施应取消》,联合国新闻,2017年2月1日,原文链接:http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=27496
[7] 陶短房. 美墨边界的建墙和“拆墙”.《南方都市报》,2017年1月29日AA02版

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法国绘画:共和到来 作者:Janet Lange
如果法律是非正义的,它就不能存在。
——奥古斯丁(古罗马) 《论自由意志》