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南非高等法院裁定南非政府退出ICC的决定

发布时间:2017年03月04日 07:59  出处/来源:

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导读

2月22日,位于南非行政首都比勒陀利亚的北豪登高等法院裁决,南非政府去年宣布退出国际刑事法院International Criminal Court(以下简称“ICC)的决定“违宪且无效”。北豪登高等法院裁委会副主席菲涅斯·莫哈佩罗裁定,这一由外交部长签署的退出公告事先未获得议会的批准,因此是违宪且无效的,并要求南非外交部长马沙巴内和司法部长马苏塔以及总统祖马收回这个退出通告。这一裁决暂停了南非退出国际刑事法院的进程,但据路透社报道,马苏塔回应,政府仍将坚持退出国际刑事法院,并有上诉的可能性。

一 事件介绍

去年十月,南非曾向联合国提交书面信件,决定退出国际刑事法院。当时联合国秘书长发言人迪雅里克证实了此事,并称联合国法律部门启动了针对此事的相关程序。根据《国际刑事法院罗马规约》第一百二十七条,自联合国收到通知起一年后,南非将正式退出ICC。南非司法与狱政部长迈克尔·马苏塔表示,政府内阁做出这一决定是出于无法执行ICC相关规定的无奈,但即使在退出之后,南非也将继续与犯罪作斗争,致力于保护非洲大陆乃至全世界人民的人权。


普遍认为,以下争端是南非决定退出国际刑事法院的契机。2015年,苏丹总统奥马尔·巴希尔在因涉嫌战争罪而被ICC发布逮捕令的情况下,仍出访南非,参加于南非约翰内斯堡召开的第25届非盟峰会。国际刑事法院要求南非在巴希尔出席会议期间将其逮捕,但南非政府无视了ICC的要求,并在事后以“苏丹总统具有外交豁免权”做出解释。国际刑事法院及美国等西方国家因此对南非提出指责,而南非则认为国际刑事法院“阻碍了南非履行跟给予外交豁免权相关的义务”。


北豪登高等法院是由南非最大的在野党——民主联盟(Democratic Alliance)所控制。对于这次的裁决,民主联盟表示支持,并在声明中称:“南非不愿同对人权毫无尊重的、以及不赞同问责令人发指的侵犯人权罪行的国家同流合污,相反,我们应当重新实行由已故总统纳尔逊·曼德拉领导的、尊重人权的外交政策。”


二 南非政府退约通知的法律效力分析

2017年2月22日,南非高等法院对于南非政府退出国际刑事法院的决定作出裁定,这一案件核心在于,根据《南非共和国宪法》(1996)(以下简称为“《宪法》”)第231条之规定,国家行政机关缔结国际条约的权力,是否包含在欠缺议会批准的情形下发出退出国际条约通知的权力。


小贴士
《南非共和国宪法》第231条 国际协定
1.国家行政机关负责一切国际协定的谈判和签署。
2.只有经国民议会及地方议会决议批准后,国际协定始得对共和国具有约束力,除非该协定在第(3)款中另有规定。
Constitution of the Republic of South Africa(1996)
Section231. International agreements
1.The negotiating and signing of all international agreements is the responsibility of the national executive.

2.An international agreement binds the Republic only after it has been approved by resolution in both the National Assembly and the National Council of Provinces, unless it is an agreement referred to in subsection (3).


与此相承,在南非有关实施《罗马规约》的国内法,即《2002年关于执行国际刑事法院罗马规约的第27号法案》(the Implementation of the Rome of Statute of the International Criminal Court Act 27 of 2002,以下简称为“《执行法案》”)尚未被废止的情形下,《宪法》是否允许国家行政机关向联合国递交退出国际条约的通知。


小贴士

1998年7月17日,包括南非在内的大多数出席罗马会议的国家通过并签署了《罗马规约》(以下简称为《规约》)。签署和批准《规约》的缔约国有义务将规约之规定纳入其国内法,以确保国内法与规约相符。因此,南非于2002年8月16日通过了《执行法案》。


根据《宪法》第231条之规定,缔结条约的批准书交存联合国保管之前,须获得议会批准。南非宪法法院判例曾指出,如果宪法或法律条文赋予某人做某事的权力,该条文必然赋予他撤销的权力。从这一角度出发,在与缔结相反的退约程序中,议会审议程序所形成的对行政权的制约当然不可或缺。由此,《宪法》第231条应被理解为,对于国际条约是否继续约束该国,议会保留着实质性的决定权。这也正是国家行政机关和立法机关之间权力分立所带来的必然结果。如果,一项国际协定是否对该国具有约束力的决定权掌握在议会的当选代表手中,那么国家行政机关对该国际协定效力作出的单方终止,则无法获得《宪法》的支持。


尽管南非行政机关于退约通知发出之后,已将废止《执行法案》的请求提交议会审议,但是从法律层面来看,议会的事后审议无法治愈行政机关的在先无效行为。而在实践中,虽然退约通知不会立即发生效力,但并不意味着通知本身不会导致国际法上的后果。根据《规约》第127条第1款之规定,南非政府做出的有关退约的通知已构成了《规约》有关退约要求中的一项具有约束力的决定。该退约通知一经做出,南非自身、国际刑事法院以及《规约》的其他成员国都必须开始为南非的离场做出详尽的准备及过渡安排。而南非行政机关在未获得议会批准时径行做出的退约通知,不合理地加速了南非退出国际刑事法院的进程,除非包括南非宪法法院在内的国内司法程序能够有效并及时地扭转行政机关“违宪且无效”的行为。


小贴士

《罗马规约》第127条 退约
(一)缔约国得以书面通知联合国秘书长退出本规约。退约在通知收到之日起一年后生效,除非通知指明另一较晚日期。
(二)一国在作为本规约缔约国期间根据本规约所承担的义务,包括可能承担的任何财政义务,不因退约而解除。退约不影响退约国原有的合作义务,就退约生效之日以前开始的刑事调查与诉讼同本法院进行合作,也不妨碍本法院继续审理退约生效之日以前,本法院已在审理中的任何事项。

三 南非退出或引起多米诺效应
南非的退出对ICC而言无疑是沉重打击,不少人担心会造成多米诺效应,令更多非洲国家效仿。其实南非并非第一个“吃螃蟹”的国家。2016年10月18日,在布隆迪议员们一场压倒性的投票后,该国成为首个宣布退出ICC的国家。在布隆迪和南非宣布退出之后,2016年10月24日,冈比亚也宣布退出。刚果共和国以及纳米比亚随后也表达了相同的愿望。上述国家均指责ICC已“沦为西方大国不公正对待非洲的工具”。11月,于2000年签署但至今尚未批准《罗马规约》的俄罗斯也宣布退出。


1 “我们为何要离开ICC”?

南非作为ICC最早的支持者和倡导者,究竟缘何要退出ICC?三个非洲国家相继退出由又是为何?非洲有34个国家是国际刑事法院的成员,国际刑事法院运作至今调查的20件案件全部与非洲相关,案件涉及肯尼亚总统肯雅塔、苏丹总统巴希尔、科特迪瓦前总统巴博,利比亚前领导人卡扎菲生前也遭通缉。


早在2013年,津巴布韦司法部长姆南加古瓦批评ICC在对待非洲事务上存在偏见,他呼吁非洲国家团结一致,与国际刑事法院决裂以结束不公待遇;布隆迪作出退出ICC的决定,距离ICC决意调查布隆迪近期的政治暴力局势仅仅过了数月。布总统恩库伦齐直言对ICC的“不平等和不公正”感到不满;冈比亚指责国际刑事法院无视“战争罪行”,指责国际刑事法院种族歧视行为,以不公正的方式针对非洲人进行起诉。因此要退出这个国际机构。而南非表露去意已有一段时间,2015年南非执政党希望南非退出国际刑事法院,原因是该机构违背了其成立时确定的原则。“国际刑事法院已经失去了方向,不再追求公平对待每个人的原则。2016年,南非外交部长马沙巴内10月19日向联合国正式发出通知,宣布该国将退出国际刑事法院。马沙巴说,南非是非盟的创始成员国,在解决非洲大陆的冲突方面扮演着重要的角色。


南非和ICC之所以会发展到“不可调和”这一步,还要追溯到2015年6月13日。当时,苏丹总统巴希尔踏上南非土地参加非盟首脑会议,而ICC希望南非将巴希尔逮捕。


2009年,ICC便裁定巴希尔在苏丹达尔富尔地区犯下了战争罪和反人类罪,并发出逮捕令。根据《罗马规约》,缔约国有义务逮捕被其定罪的人。然而,南非以“参与会议的所有首脑都具有豁免权”为由予以拒绝。在巴希尔平安离开后,ICC批评南非“违反了其应承担的国际义务”。对于当时的做法,南非表示有“苦衷”。在美国政治网站“PoliticsWeb”发表的《我们为什么要退出ICC》一文中,南非司法部长马苏塔写道:“由于受《罗马规约》制约,我们应当履行义务,可我们希望承认别国的外交豁免权,以便有效促进对话、和平解决冲突,特别是在非洲大陆。然而,在和外国,尤其是和那些爆发严重冲突的国家发展国际关系时,《罗马规约》妨碍了南非的外交政策。”


由此,可以看出,南非一直在外交利益与履行国际义务间进行取舍,而其以实际行动表明,南非目前可能更需要在同一片大陆上的朋友。


2 ICC的起诉集中在非洲?

据美联社介绍,根据联合国1998年外交全权代表会议通过的《罗马规约》,ICC于2002年7月1日正式成立,主要负责审理国家、检举人和联合国安理会委托的案件,有权对4种罪行——种族灭绝罪、战争罪、反人类罪和侵略罪进行审判。


在布隆迪和南非决定退出前,该组织有124个缔约国,尚未加入的包括美国、中国和印度等。《纽约时报》指出,ICC设立之初,绝大多数非洲国家鼎力支持,但近年来这种力挺正在削弱。


导火索出现在2012年。ICC以涉嫌制造2007年年底到2008年年初大选后的全国性暴力为罪名,起诉肯尼亚时任总统,但在审理过程中,控方因证据不足多次推迟审判日期,并多次遭遇证人拒绝取证。此案最终不了了之,ICC的权威于是受到质疑。


此外,一些非洲领导人和批评人士认为,ICC正在成为现代殖民主义的工具。作为国际组织,它起诉的对象集中在非洲——迄今所有被定罪的都是非洲人,尽管ICC在格鲁吉亚、阿富汗等地区也展开过调查。


不过,美国印第安纳大学国际研究副教授大卫·博斯科(David Bosco)认为,ICC对非洲“格外重视”,是由于在其他地区如阿富汗、巴勒斯坦和哥伦比亚,进行调查十分困难。同时,这部分反映了ICC起诉高级别罪犯的策略。“此前ICC对苏丹、肯尼亚和利比亚提起的诉讼都是针对国家元首的,或者至少是部长级别的。”他分析称。国际刑事法院是根据联合国1998年通过的《国际刑事法院罗马规约》于2002年7月正式成立的,负责审理国家、检举人和联合国安理会委托其审理的案件。作为基于国际条约成立的组织,其成员国有权选择退出规约。


3 国际舆论倾向

对于南非的退出,得到了一部分非洲国家的支持,同时也引来一些指责。人权观察组织批评其公告“漠视司法,令人震惊”。另有一些专家指出,撤出《罗马规约》违反了南非国内的法律——作为民主国家,它向ICC递交的“辞呈”未经议会批准,也未以任何民主形式让公民行使权力。联合国人权事务高级专员扎伊德在2016年11月16日国际刑事法院《罗马规约》缔约国第15次会议(Assembly of States Parties to the Rome Statute of the International Criminal Court)上称这是对最恶劣罪行的受害者以及国际司法公正的“背弃”,并就此敦促国际社会全力支持“不可替代”的国际刑事法院的工作。许多非洲国家,包括博茨瓦纳、科特迪瓦、尼日利亚、马拉维、塞内加尔、坦桑尼亚、赞比亚和塞拉利昂都明确表示不会退出国际刑事法院。


有分析称,这些非洲国家之所以退出ICC,其立场难以令人信服,其目的似乎更多地旨在保护国家领导人免受起诉,不过由此也显示出当权者对国际刑事法院的畏惧。非洲正义和人权法院(The African Court of Justice and Human Rights)的重要价值自然不言而喻。即使让它拥有对国际罪行的刑事管辖权,但该法院的议定书草案明确禁止其调查“任何正在服务的非洲联盟国家元首或政府首脑......或其他高级国家官员”。退出“罗马规约”让那些可能实施罪行的领导人得到豁免庇护,但这将以牺牲其国民、尤其是严重罪行的受害者获得国际刑事法院的保护为代价。


就全世界的趋势而言,越来越多的国家正在批准《罗马规约》,国际刑事法院的普遍加入势在必行,客观说,当今世界确实没有任何其他机构能够取而代之。《罗马规约》第27条明确规定了“官方身份的无关性”,强调规约对任何人一律平等适用,不得因官方身份而差别适用。特别是作为国家元首或政府首脑、政府成员或议会议员、选任代表或政府官员的官方身份,在任何情况下都不得免除个人根据本规约所负的刑事责任,其本身也不得构成减轻刑罚的理由。


国际刑事法院目前遭受这样的信任危机,表明其与任何其他机构一样在设计或运作上可能并不完美,但ICC毫无疑问是当今最权威的国际司法机关。成员国的退出,受影响最大的,仍是那些处于水深火热中的战争以及人道主义犯罪的受害者。


参考资料:
1、Democratic Alliance v Minister of International Relations and Cooperation and Others (Council for the Advancement of the South African Constitution Intervening) (83145/2016) [2017] ZAGPPHC 53 (22 February 2017).
2、https://www.hrw.org/zh-hans/news/2016/10/24/295854.
3、http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=27119

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工作单位:国际法促进中心(CIIL)