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欧盟移民阀的形成与失灵

发布时间:2017年03月24日 06:47  出处/来源:

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导读

在欧盟—土耳其难民协议达成一周年之际,因荷兰、德国等欧盟国家阻挠土耳其部长入境为即将进行的修宪公投拉票,土耳其与一些欧盟国家交恶。除了封锁荷兰驻安卡拉大使馆及荷兰驻伊斯坦布尔领事馆、不允许荷兰驻安卡拉大使返回土耳其、指责欧洲国家的行为是“纳粹手段”之外,3月16日,土耳其还进一步威胁道,若欧盟不改变态度,土耳其将每月向欧洲输入一万五千名难民,来让欧洲的政客们保持头脑清醒。本期专题将围绕“为什么土耳其可以以难民为谈判砝码”和“为什么欧盟国家反对土耳其为修宪公投拉票”两个问题,对自叙利亚内战至今发生在相关区域的大事进行梳理。

一、为什么土耳其可以以难民为谈判砝码?
(一)   土耳其与叙利亚难民危机深度捆绑

叙利亚内战是叙利亚难民危机产生的源头。2011年3月,“阿拉伯之春”蔓延到叙利亚,大马士革爆发反政府的游行示威,并在巴沙尔政府使用武力镇压反对派之后很快发展成为内战。此后两年冲突不断加剧,交战双方均犯下战争罪行。叙利亚国内的不稳定局势让伊斯兰国(IS)趁虚而入,自2014年起控制了叙利亚的大部分领土。在美国、部分欧盟国家、俄罗斯、伊朗、土耳其、巴沙尔政权和伊斯兰极端分子均参与其中后,叙利亚内战的性质变得更为复杂。2016年中期,企图结束战争的国际努力失败。


除层出不穷的暴力事件外,受到毁灭性打击的国内经济也是造成叙利亚移民在国内外流动的主要原因。根据联合国难民署《2017-2018年叙利亚地区响应方案(3RP)区域战略概述》披露的数据,除了在叙利亚境内流离失所的610万人之外,叙利亚危机还导致了481万叙利亚难民外流入土耳其、黎巴嫩、约旦、伊拉克和埃及,其中,土耳其接受的难民数量居所有接收国之首(约为276万人,相当于土耳其人口的3.5%)。


在叙利亚危机初期,由于对叙利亚危机基本走势错误的预判,土耳其秉承“门户开放”的难民政策,主动同意为叙利亚难民提供“临时保护”,并谢绝任何形式的国际人道主义援助。


小贴士

通常认为,危机初期土耳其开放包容的政策不完全出于人道主义目的,其背后存在复杂的政治考量。一方面,土耳其等逊尼派国家始终认为,阿萨德建立起的“少数派统治多数派”的复兴党统治是反伊斯兰主义的,因此拉拢外逃的叙利亚逊尼派不但可以为政权更迭后两国关系的发展做好铺垫,而且可以提高土耳其在中东地区的影响力;另一方面,通过拒绝任何国际组织介入难民管理和救援,土耳其救援力量可以在两国边境自由活动,从而掩盖土耳其支持叙利亚反对派及IS的企图。


随着叙利亚危机的持续发酵,IS的势力在叙利亚和伊拉克两国不断发展壮大,难民外溢的危机不断加深,于是土耳其逐步收紧了对叙利亚难民的政策。自2013年中期起,土耳其开始积极呼吁国际社会分担责任。2014年2月,土耳其境内滞留了22万叙利亚难民,到当年年底,难民数量突破了150万。2015年起,土耳其开始对边境执行严格的管控措施,控制准入人数,并默许难民偷渡入欧洲。2015年3月,土耳其陆续关闭边境口岸,仅允许伤病患者及有特殊情况的难民入境,此举直接造成大量难民滞留于土叙边境。

(二)   欧盟试图从难民危机泥淖中脱身

由于土耳其吸纳的难民远超过其实际承受能力,加上其对难民偷渡采取默许态度,越来越多的难民通过陆路和海路进入欧盟国家,对欧盟造成了很大的压力。


东欧和西欧国家对待难民的立场迥异。一方面,因为经济实力较好,国内对劳动力需求较大,加上西亚北非难民成因与自身前期错误的地区政策有千丝万缕的联系,以德国与法国为代表的西欧国家对接纳难民持较为开放的态度。但是另一方面,经济发展状况不佳、政策长期保守的东欧国家坚决反对接受欧盟难民分配方案施加的新“配额”,为了限制源源不断入境的难民人数,奥地利、克罗地亚、马其顿、塞尔维亚和斯洛文尼亚甚至通过了有关加强边境限制措施的协议,匈牙利议会也赋予军方包括动用武力阻拦难民入境的权力。


小贴士

2015年9月22日,欧盟召开内政部长紧急会议,通过了分配12万难民的方案。罗马尼亚、捷克、斯洛伐克和匈牙利四国投出的反对票未能奏效。芬兰在此次会议上投出了弃权票。欧盟各成员国的难民“配额”将依照其经济规模、人口数量、以往接受难民的人数、失业率等多项指标进行计算。根据此方案,欧盟将于此后两年在其成员国范围内转移安置12万目前已入境意大利、希腊等国的难民。成员国如拒绝执行难民“配额”,将按照该国国民生产总值0.002%的比例征收经济罚款。


在此背景下,欧盟与土耳其于2016年3月18日就前往欧洲的难民和移徙者的安置问题达成协议。根据此项协议,自2016年3月20日起,所有从土耳其入境希腊的避难者均须在希腊进行登记、提交避难申请,未履行上述步骤或不满足避难条件的非法移民都将被遣返回土耳其。该协议还包含极具争议性的“一对一”转移安置原则,即欧盟每遣返一名经土耳其入境的非法移民,就要重新安置一名土耳其境内的叙利亚难民到欧盟境内。作为交换,欧盟将加快向土耳其发放先前承诺的30亿欧元资金援助用于改善土耳其境内难民的生存状况。此外,欧盟还承诺将考虑适时重启土耳其的入欧谈判,并表示将加快土耳其居民进入欧盟的签证自由化进程,若所有标准均得到满足,最迟在2016年6月底前解除签证要求。另外值得注意的是,该协议明确规定了协议的执行需要尊重国际法和欧盟的法律。


小贴士
欧盟庇护法落于欧洲共同庇护制度(Common European Asylum System,CEAS)的框架下,该制度规定了有关庇护申请、寻求庇护者与难民待遇的最低标准和程序。CEAS还进一步包含了所谓的“都柏林制度”,在此制度下,欧盟成员国有权将流动于若干欧盟国家的寻求庇护者送回其最初到达的欧盟国家。在欧盟境内的寻求庇护者不具有与居民和游客等同的自由活动权。同时,由于CEAS中的标准尚未在许多欧盟国家生效,欧盟内部庇护政策的具体实施存在大量不一致。这些规定的直接后果是,即使在寻求庇护者到达欧洲之后,其自由迁徙权仍然受到巨大的限制,此外他们的迁徙很大程度上还会受到欧盟国家各自政策的影响。
欧盟—土耳其难民协议清楚地反映出土欧关系天平上的两大砝码——“难民”和“入欧”。

二、为什么欧盟国家反对土耳其为修宪公投拉票?

土耳其总统埃尔多安自上台起便不断声称“粉碎军事政变阴谋”,并以此为由在2003、2005、2006和2010年清洗了大批中高级军官,以自己的亲信取而代之。2016年“7·15”未遂军事政变后,埃尔多安立即扬言要在军队内进行新一轮政治清洗。为肃清余党,政府拘捕了4万多名嫌疑人,来自包括军警、司法、情报、政府部门和学校在内的约10万公职人员被开除。而事实上,不论此次政变的真正动机和幕后黑手为何,埃尔多安都势必会借题发挥,再次掀起对军队内外残余对抗势力的打击,以进一步巩固、强化自己的政治权力,从而达到继续集权的目的。


土耳其修改宪法则是为了让总统从宪法上被赋予更多实权。如果今年4月修宪公投通过,土耳其的政体将由议会制改为总统制,总统将有权直接任命政府部长,总理职位将被废除,埃尔多安可能可以执政到2029年。而对于承认双重国籍的土耳其,550万境外土耳其人(尤其是生活在德国、法国、荷兰、奥地利等欧洲国家的460万土耳其人)的支持是土耳其修宪公投能否通过的关键。


欧盟对土耳其的一系列动作大加挞伐,主要表现为阻挠土耳其部长在欧洲进行政治活动、搁置签证自由化进程、呼吁各国冻结与土耳其的入盟谈判等等。欧盟的不满情绪主要有以下两方面原因。第一,欧盟国家认为,无论是“7·15”未遂军事政变后的政治清洗还是修宪公投都是埃尔多安排除异己的手段,土耳其政府不尊重基本权利和法治的行为会给土耳其脆弱的三权分立体制以重击,进而发展为埃尔多安的集权统治,是“民主的倒退”,与欧盟的原则相悖。第二,欧洲国家正由于“脱欧”倾向、民粹主义抬头等问题忙得焦头烂额,它们害怕土耳其官员的到访和公投的造势活动会唤起当地土耳其人的政治参与意愿,导致在欧洲的土耳其人出现政见对立等矛盾,从而在欧盟增添更多不稳定因素。

参考文献 
1. 崔守军、刘燕君:《土耳其对叙利亚难民危机的应对及其影响》,《西亚非洲》2016年第6期。
2. “2015-16 Symposium Transcript: The Global Refugee Crisis (April 15, 2016).” Connecticut Journal of International Law 31.2 (2016): 281-365.
3. EU-Turkey statement. 18 March 2016.
4. Justin Huynh. “Tales of the Boat People: Comparing Refugee Resettlement in the Vietnamese and Syrian Refugee Crises.” Columbia Human Rights Law Review 48.1 (2016): 198-240.
5. UNHCR: 3RP Regional Strategic Overview 2017-2018.

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