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从金融立法看国际间反恐合作

发布时间:2017年04月14日 11:43  出处/来源:

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导读

1背景 2国际法视角 3中国在金融反恐方面的法律实践 4结语

1背景

近期恐怖主义活动呈显著升温态势。4月3日下午,俄罗斯圣彼得堡遭遇地铁爆炸袭击,造成包括袭击者在内的14人死亡,近50人受伤,俄总检察院已将此事定性为恐怖袭击事件。4月7日下午,瑞典首都斯德哥尔摩发生恐怖袭击事件,造成4人死亡,15人受伤。4月9日,埃及北部城市坦塔和亚历山大分别发生针对教堂的恐怖袭击,造成至少43人死亡,100余人受伤,极端组织“伊斯兰国”宣布制造了这两起爆炸袭击。世界反恐形势严峻,许多国家都致力于打击恐怖主义,各国也开展了在军事、情报、金融等领域的合作以共同遏制恐怖主义。


从国际法视角观之,在金融方面的立法内容成为了国际间反恐合作的研究热点。资金是恐怖主义的血液,目前国际社会正通过多种努力企图切断恐怖组织的资金来源。因为恐怖组织对资金的需求同任何犯罪团体一样: 一个成功的恐怖组织必须建立在一个稳定有效的金融基础之上。这些资金不仅要用于实施恐怖袭击行为本身,还要用于维持恐怖组织的自身运营。因此本文将从金融反恐这一视角来分析。


TIPs:
金融反恐立法内容通常有两块内容。一是反恐怖融资犯罪,二是反洗钱犯罪。洗钱犯罪主要是指:“通过隐瞒财产的真实情况、非法来源或收入的非法运用,并加以掩盖,使之在开放的经济市场中表面来源合法化的过程和活动”。两类犯罪都需要通过一系列具有欺骗性的交易来掩饰或切断资金与其来源的联系,但洗钱犯罪主要是隐瞒资金与其来源,即上游犯罪,而恐怖组织融资犯罪主要用来掩盖资金的去向。

2国际法视角

FATF(Financial Action Task Force on Money Laundering)在 2015年10月发布了《Emerging Terrorist Financing Risks》这一报告,报告指出恐怖组织主要通过两大途径融资:创收(包括个人捐助、滥用非营利组织的款项、犯罪活动收益、勒索群众和企业、绑架赎金、合法的商业行为、国家资助)和转移资金(通过银行转移资金、替代性汇款体系、运输现金)。同时,报告也指出除了上述的传统融资手段外,社交媒体和新型支付工具也在恐怖主义融资中扮演着重要的角色。恐怖分子通过在社交媒体进行宣传获取同情者的捐助,他们也利用在线支付工具在全球范围内进行资金转移。而这些新兴的融资手段,正是目前监管较薄弱的地方,也因此带来了巨大的风险。值得注意的是,FATF在其出版的报告《Financing of the Terrorist Organisation Islamic State in Iraq and the Levant》中指出,ISIL(伊拉克和黎凡特伊斯兰国)的主要收入来源于自身占领的土地,这使得从资金上遏制其发展变得十分困难,在2014年底,国有银行存有的拨款,就让他们获得了近50亿美元,此外,他们还通过控制石油获取巨大的收益。


TIPS:

FATF( Financial Action Task Force on Money Laundering):反洗钱金融行动特别工作组,是于1989年在巴黎G7峰会上成立的政府间国际组织,是目前国际间反洗钱和打击恐怖主义融资最主要的力量之一。其成员国遍布各大洲主要金融中心,其制定的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议(简称 FATF 40+9项建议),是世界上反洗钱和反恐融资的最权威文件。2012年2月,FATF全会讨论通过打击洗钱、资助恐怖活动、大规模杀伤性武器扩散活动的国际标准,对2003年6月发布的40+9项建议做出重要修订。


为制止恐怖主义融资,1999年联合国常任理事会通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。公约要求各签字国将直接或间接向恐怖主义提供资助的行为在国内法中规定为犯罪,并采取适当措施以便识别、侦查、冻结、扣押、没收相关资金。公约通过后,不少国家都对公约做了国内法上的转化并采取了一定的行动。


9·11后,美国通过《爱国者法》扩大了美国财政部长的权限以控制、管理金融方面的流通活动,法案也同时扩大了没收的权限:只要是通过虚假的身份在金融系统中转移的犯罪收益一律予以没收;涉及到“混合资金”全额没收。


中国分别通过《刑法修正案(三)》、《刑法修正案(六)》将资助恐怖活动组织和掩饰、隐瞒恐怖活动犯罪资金的来源和性质,通过金融或者其他手段进行洗钱的行为明确为犯罪。《刑法修正案(九)》对此又做了更新,取消了资助恐怖活动罪罪名,以帮助恐怖活动罪代之。


德国于2010年7月取缔了IHH(Internationale Humanitäre Hilfsorganisation),称它通过捐助支持在加沙所涉及的项目哈马斯,哈马斯被欧盟认为是恐怖组织。


不仅仅是国际多边协定促进了国内立法,联合国安理会的诸多决议同样推进了国际上的反恐金融立法。


1999年10月15日,安理会第4501次会议通过了制裁塔利班的1267号决议,安理会在决议中认为塔利班当局公然违反国际法义务,对国际和平与安全构成威胁,因此对与基地组织有关的个人或者组织实施包括冻结资金账户在内的制裁措施。1267号决议创设了“制裁名单”制度,该机制至此成为了安理会反恐的重要机制。


2015年12月17日,安理会通过2253号决议,要求各成员国积极参与和更新伊黎伊斯兰国(达伊沙)和基地组织制裁名单,并对该名单上的个人、团体、企业和实体采取资产冻结、旅行禁运、武器禁运等制裁措施。同时该决议也要求各成员国不得向参与恐怖行为的实体或个人提供任何形式的支助,不得支付赎金以解救人质、应确保本国国民和本国境内的人不提供任何资金、金融资产或经济资源给伊黎伊斯兰国使用。2253号决议希望通过上述的制裁措施切断伊斯兰国的资金来源,起到打击恐怖主义的效果。


金融反恐也获得了各种集团性国际组织的关注。去年G20峰会在杭州召开,反恐怖主义融资成为G20财金渠道的新议题,会后发布的《杭州峰会公报》要求各国团结一致,阻截恐怖主义融资的所有来源、技术和渠道,包括勒索、税收、走私自然资源、抢劫银行、抢劫文化财产、外部捐赠和绑架赎金。同时,公报也要求成员国继续交换情报,冻结恐怖分子资产,将恐怖主义融资入刑,尽快落实金融行动特别工作组标准和联合国安理会第2253号决议。

3中国在金融反恐方面的法律实践

金融全球化对各国金融安全均提出了严峻的挑战,资本的流动性也意味着资金可以从多个国家之间自由流动,而监管风险最小的国家最有可能被恐怖犯罪活动利用。中国的金融市场正随着 WTO 的要求不断开放,以及加入的多个世界组织,如联合国、IMF、世界银行等都对各成员国明确提出建立金融反恐制度的要求。此外,中国于 2007 年加入金融行动特别工作组(FATF),该组织对成员国金融反恐制度的要求则更为具体。我国在金融反恐立法方面的内容也日益成熟,以下将从国内法实践国际法角度概述我国在金融反恐方面的法律内容。


除了上文提到的我国在刑法立法内容方面的跟进,在金融监管层面的立法也正逐步完善。自2006 年出台的《反洗钱法》从法律的高度,为国家领导金融机构打击洗钱犯罪提供保障之后,人民银行单独或会同银监会、证监会、保监会等金融监管机构先后制定并发布了《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》、《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》等一系列反洗钱监管规定,明确了义务机构的反洗钱工作要求,指导各类义务机构建立健全反洗钱内控制度和风险管理机制,形成了包括客户身份识别、大额和可疑交易报告、客户身份资料和交易记录保存等措施在内的系统性的洗钱预防体系。


而去年起刚刚生效的《反恐怖主义法》还赋予了金融机构和特定非金融机构对国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构公告的恐怖活动组织和人员的资金或者其他资产立即冻结的权力,并规定这些机构应当及时向国务院、公安部门、国家安全部门和反洗钱行政主管部门报告。从而使得我国在金融反恐层面的立法更具有可操作性。

4结语
随着金融全球化的进程的加剧,恐怖融资国际化的趋势进一步凸现,任何一个国家都难以单独控制和打击恐怖融资行为。而金融方面的反恐合作更是诸多反恐措施中一角。为了全面有效打击恐怖主义融资,维护国家经济安全,我国应履行国际金融大国应尽的义务,开展国际合作,并积极参与到国际反恐规则的制定中去。

参考文献:
1.https://en.wikipedia.org/wiki/Terrorism_financing
2.易立. 集团性国际组织的国际法地位及其当代发展——以八国集团、二十国集团、APEC的“反恐怖主义”实践为例[J]. 国际法研究,2014,(03):80-93.
3.黄卓昊. 恐怖主义融资犯罪和金融反恐立法研究[D].华东政法大学,2008.

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工作单位:国际法促进中心(CIIL)