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中韩渔业争端分析

发布时间:2017年04月21日 12:51  出处/来源:国际法促进中心(CIIL)

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导读

01背景:中韩对于专属经济区和大陆架划界存在争议 02《中韩渔业协定》:中国利益的让步 03《协定》执行现状:中方渔船频繁违规,韩方暴力执法 04 缓和中韩渔业争端的措施

专题一
导言
2017年4月韩国海警正式成立非法捕捞综合治理工作组“西海五岛特别警备团”,该组织将会使用9艘警备舰和3艘防弹舰,船艇内装有机枪、舰炮等班组武器。这表明韩国海警在黄海海域的执法手段进一步升级,考虑到中国与韩国长期以来的渔业争端,强硬的执法手段可能会导致中国渔民与韩国海警的矛盾进一步恶化,造成人员和财产损失。本专题将会围绕《中韩渔业协定》的签署背景、内容、执行情况来探讨解决双方渔业争端的可行措施。

01背景:中韩对于专属经济区和大陆架划界存在争议

韩国与中国于1996年先后批准了《联合国海洋法公约》,成为该公约的缔约国。中韩两国都宣布建立200海里的专属经济区,并主张延伸到200海里以外的大陆架。然而中国和韩国海岸的直线距离不足400海里,最宽处为280海里,因此两国关于专属经济区和大陆架的主张不可避免会存在重叠区域。在黄海划界问题上,中国主张采用公平原则进行划界,并强调由于长江和黄河携带的泥沙对于黄海海底堆积层的影响,此外还应考虑双方海岸线长度的比例。该主张将使黄海海域中石油资源丰富的区域纳入中国的管辖范围。而韩国则主张在划界争议中广泛采取的等距离线原则。在韩国西海岸分布许多岛屿,比如白翎岛、大青岛,适用等距离线的方法将会使韩国获得更大面积的专属经济区和大陆架。而由于涉及对于苏岩礁的管辖权之争以及日本的大陆架划界问题,东海的划界更难得到解决。因此从1996年开始启动的中韩海域划界和海上合作问题谈判至今也未能就专属经济区和大陆架划界达成最终协议。


小贴士
苏岩礁(韩国称离於岛)位于中韩专属经济区争议海域,是一个水下暗礁,根据《联合国海洋法公约》,苏岩礁并不是岛屿,所以不涉及岛屿主权争端。苏岩礁附近海域存在着丰富的渔业和油气资源,并且是国际航线的重要部分,韩国主要的海外货物贸易运输都要经过该海域。苏岩礁暂时处于韩国的实际控制之下,韩国在苏岩礁建立了水上高度达36米的离於岛综合海洋科学基地,有科研人员常驻该基地。为了回应韩方的举动,中国利用无人机和海警直升机对苏岩礁海域进行监控。控制苏岩礁并在该海域进行更多的国家管辖活动,就能在专属经济区划界问题上抢占先机,因此中韩双方对于苏岩礁问题都不肯让步。

02《中韩渔业协定》:中国利益的让步

虽然划界问题没有得到解决,但是中韩在渔业方面达成了一项重要协定——《中韩渔业协定》(以下简称《协定》)。该《协定》将中国和韩国领海边界之间的海域划分为以下类型:暂定措施水域、过渡水域、维持现有渔业活动水域、专属经济区水域和特殊警戒区。


根据《协定》第7条,在暂定措施水域实行船旗国管理,不得对缔约另一方国民及渔船采取管理或其他措施,缔约一方发现另一国国民及渔船违反中韩渔业联合会的决定时,可就事实提醒该国民及渔船注意,并将事实及有关情况通报给缔约另一方。根据《协定》第8条,在过渡水域同样适用船旗国管理,但双方可采取联合监督检查措施;缔约双方对于在另一方一侧过渡水域作业的本国渔船发放许可证,并相互交换渔船名册;过渡水域在协定生效之日起4年后纳入专属经济区水域管理。根据《协定》第3条、第4条,在专属经济区水域,缔约双方根据本国专属经济区海洋生物资源状况、本国捕捞能力、传统捕鱼活动等因素,决定另一方国民及渔船在本国专属经济区的可捕鱼种、渔获配额、作业时间和区域;为确保缔约另一方的国民及渔船遵守本国法律、法规所规定的海洋生物资源养护措施,缔约各方可根据国际法在本国专属经济区采取包括扣留渔船、逮捕船员在内的必要措施,但在违规渔船、渔民提出适当的保证书或其他担保之后,应迅速获得释放。根据《协定》第9条,在维持现有渔业活动水域双方除非另有协议,否则不得将本国有关渔业的法律、法规适用于缔约另一方的国民及渔船,并维持现有渔业活动。中韩双方设立了特殊警戒区,该区域禁止对方船只进入。


中国渔民在历史上就前往韩国水域中的对马、大小黑山、济州岛等传统外海渔场进行捕捞活动,渔船数量高达2万艘,但由于《协定》没有给予中国历史性捕鱼权足够的保护,《协定》签署之后,前往韩国专属经济区捕鱼的我国渔船减少至2000艘。同时,韩国在《协定》下享有决定中国渔船前往韩方专属经济区水域捕捞配额的自主权,从2002年开始,韩国就逐渐减少中方配额,2013年的配额已经比2002年下降40%。然而我国的近海渔场的资源远不如韩方水域丰富,若数量巨大的渔民从外海渔场撤出回到近海渔场,这将会对资源已经濒临枯竭的我国近海造成更为沉重的生态压力,渔民的经济生活也难以得到保障。以舟山为例,《协定》的实施将会导致舟山传统外海作业渔场的30%全部丧失,25%受到严格限制,使3000余艘渔船陷入困境,近3万渔民失业。


小贴士

韩国学者指出,中国、日本、韩国三方在海洋边界上主张的相互重叠导致渔业管理难以操作。中韩的维持现有渔业活动水域和《中日渔业协定》中的暂定措施水域有重叠,如果中国和日本对于在该区域进行捕捞活动的韩国渔船共同行使执法权,那么就会对执法管辖权产生争议,因为依据《协定》,中方不能在维持现有活动水域对韩方渔船行使管辖权。


此外学者还认为,不同于《韩日渔业协定》,《协定》并没有规定争端解决条款。尽管中国和韩国是《联合国海洋法公约》的缔约国,然而双方于2006年先后根据第298条声明就第1款(a)(b)(c)项下的争议不接受争端强制解决程序。因此发生渔业争议之后,若双方没有通过谈判解决,将以何种程序去解决争议是不明朗的。

03《协定》执行现状:中方渔船频繁违规,韩方暴力执法

在中韩渔业纠纷中对抗激烈的是中国渔民和韩国海警。从2002年到2011年,4175艘中国渔船因为非法捕捞被韩国扣留,2005年被扣留的中国渔船就达到584艘。虽然根据《协定》,中国允许韩国渔船前往中国海域进行捕捞作业,但是由于中国海域渔业资源远不如韩国资源丰富且要多支出油费,每年只有不到200艘韩国渔船前往中国专属经济区水域,事实上,在同一时段只有2艘韩国渔船因为非法捕捞被中方扣留。


中国学者指出,中方渔船频繁涉及非法捕捞的一大原因是韩国对于非法捕捞定义过于宽泛。一般认为,非法捕捞包括在非指定期间捕捞、捕捞不合规定的鱼类、网具不符合规定、无捕捞日志、未事先通报入渔、进入禁渔区捕鱼等。由于韩国过于宽泛的界定,处于灰色地带的中方捕捞活动,往往首先处于法律上的不利地位。其次,根据资料显示被韩方扣留的中国渔船大多持有合法的捕捞许可,但是因为设备落后和不熟悉韩国法规而被认定违规,所以采取适当的技术手段中国渔民可以避免绝大多数的违规行为。


值得注意的是,韩国正在不断提高罚款和保证金的数额,非法捕捞的罚款数额和渔船的吨位成正比,超过50吨位的渔船将会被罚款5000万韩元,低于50吨位的渔船将被罚款3000万韩元,视违规情况罚款最高可达2亿韩元,高额的罚款数额将会使生活本不富裕的中国渔民破产。此外,中国渔民还声称在通过韩国翻译和商人支付罚款和保证金的过程中遭遇欺诈,故为了不被韩国海警施加罚款,他们往往会对韩方的执法活动激烈反抗。


小贴士
2008年9月,一名韩国海警在盘查中国渔船时遭钝器击中落水死亡。在此之后,韩国海警的执法手段逐渐升级,韩国政府开始允许韩国海警使用枪支,并动用机枪、舰炮等现代化武器装备。2012年1月,“浙台渔运32066”号渔船遭到韩国海警稽查,13名中国船员遭到殴打,多人重伤,3名船员被殴打致昏迷。同年12月,韩国海警3000吨级巡逻船冲撞中国渔船,导致中国船员1死1失踪。今年2月,韩国海警发射900余枚子弹驱逐中方渔船。韩国海警的暴力执法无疑加剧了中韩渔业争端。

04 缓和中韩渔业争端的措施

首先,中国应加快与韩国关于专属经济区和大陆架的谈判,确定双方的海洋边界。中国与韩国自1996年开始每年举行外交部局长级海域划界会谈,之后因为分歧过大,海洋划界问题一度搁置。2014年7月4日,习近平主席和时任韩国总统朴槿惠在《中韩联合声明》中宣布从2015年开始两国划界谈判。中韩两国于2015年12月举行首次副部长级会议,商讨海域划界问题。双方商定每年轮流举行副部长级会议,另外同时举行司局级会议和分科会议。中国应该在谈判中明确具体的权益主张,以公平原则为最优选择。因为渔业争端较为突出,有必要对该临时安排作出调整,争取在谈判中为中国渔业争取更大的利益。若分歧过大,可以借鉴韩日以及中国与其他国家或地区建立的共同开发区模式,就双方主张重叠区域实行共同开发,共同利用和管理海底资源和渔业资源。尤其是在东海的划界问题上,中日韩三国关于冲绳海槽的性质有着严重分歧,共同开发模式可能是目前最可行的选择。


其次,中方应与韩国进行充分沟通,增加中方捕捞量配额。根据《协定》的安排,由双方代表组成的中韩渔业委员会,该委员会每年召开一到两次会议,协商确定有关水域每年的入渔船数、渔获配额、资源养护措施等事宜。鉴于韩方逐渐缩减中方的入渔配额,中方代表应积极与韩方进行沟通,增加入渔渔船数量。因为入渔渔船数量受到严重限制、技术设备落后等原因,中国渔民实际完成的捕捞量不足配额的一半。所以适当增加入渔渔船数量,并不会超出入渔配额。此外,在传统的配额制度之外,中国还可以争取有偿配额制度,向韩方支付一定的费用换取渔业配额,这一方面可以满足中方渔民的捕捞需求,另一方面可以减少韩方的执法成本。


最后,中国应大力发展远洋渔业,调整产业机构。在我国近海渔业资源耗尽的现实下,发展远洋渔业有利于缓解渔业困境。中国远洋渔业在近年来已经有了长足的进步,但在技术设备层面仍有不小差距。中国可以通过与其他国家签订政府间合作协议的方式争取远洋渔场,并提供补贴提高远洋渔船的装备水平。在产业机构上,引导渔民进入水产养殖业和水产加工业,减轻渔业压力。


小贴士
《协定》第16条规定,协定有效期为5年,缔约任何一方在最初5年期满时或在其后,可提前一年以书面形式通知缔约另一方,随时终止协定。《协定》自2001年6月30日生效,5年有效期已届满,若我国终止协议,无须承担国家责任。

主要参考文献
Yang,Zewei.(2012).The Present and Future of the Sino-South Korean Fisheries Dispute: A Chinese Lawyers Perspective. Journal of East Asia and International Law,5(2),479-494.
Kim,Sukkyoon.(2012).Illegal Chinese Fishing in the Yellow Sea: A Korean Officer’s Perspective. Journal of East Asia and International Law,5(2),455-478.
詹德斌.海洋权益角力下的中韩渔业纠纷分析[J].东北亚论坛,2013(06).

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工作单位:国际法促进中心(CIIL)