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土耳其修宪之后——“紧急状态”中的人权危机

发布时间:2017年04月22日 04:23  出处/来源:国际法促进中心(CIIL)

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导读

01土耳其的“欧盟梦”:绕不开的人权问题 02土耳其国家紧急状态下的人权危机 03关于“国家紧急状态”:修宪都修了什么? 04国家紧急状态或成埃尔多安政府的保护伞

专题二
导言

4月16日,土耳其举行宪法修正案全民公投,最终宪法修正案以51.3%的微弱优势获得通过。而就在公投前几日,联合国三位人权专家发表联合声明称,一旦宪法修正案通过,或将使该国已经存在的严重侵犯公民经济、社会和文化权利的问题进一步恶化。


埃尔多安政府力推此次修宪活动的原因究竟若何?人权专家为什么对土耳其修改宪法如此关注?宪法修正案正式通过后土耳其的人权状况可能面临什么新的风险?下文将为你一一道来。

01土耳其的“欧盟梦”:绕不开的人权问题

土耳其的部分政治精英一直怀揣着“欧盟之梦”,早在土耳其共和国建立之初,“入欧”就成为国父凯末尔确定的几大原则之一。在2002年土耳其执政党正义与发展党(下文简称“正发党”)上台之前,土耳其政府已经多次开启宪修宪议程,企图达到入盟标准。


土耳其近年的宪法修订均是在其1982年宪法的基础上进行的。这部宪法诞生于1980年土耳其军事政变成功之后,它主要目的之一是遏制伊斯兰主义政党力量上台执政。出于这样的目的,它专门对新闻出版界、协会、工会和政党等团体的基本权利和自由规定了一些具体的限制性条款。这些条款也被西方尤其是很多欧洲国家指责为“侵犯人权”。


小贴士
土耳其1982年宪法对公民基本权利与自由的限制主要体现在第12条、第28条、第33条、第34条、第51-54条和第68-69条。
土耳其1982年宪法英译本:

http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---protrav/---ilo_aids/documents/legaldocument/wcms_127495.pdf 


值得注意的是,土耳其的宪政体制具有“军队保卫民主”的特色。1960年之后,土耳其军队发动了多次政变,干预政府运作,不过,多数情况下,军队旋即还政于世俗政府,退出舞台。一般认为,这是凯末尔主义影响的结果。现代土耳其之父凯末尔认为,军队是推进土耳其现代化进程的核心力量,在列强环伺的条件下,军队为了确保威慑和保卫的功能,必然要保证其世俗性。而世俗的军队可以为极易滑向政教合一的政权提供对冲的力量,确保政府既不为宗教力量所控制,又不至于操纵宗教实现专制统治。 


1999年,土耳其终于如愿成为欧盟候选国。在2002年的哥本哈根峰会上,欧盟为土耳其加入欧盟列出了具体条件(即“哥本哈根标准”),其中就包括在人权保障方面的要求。因此,随后土耳其又对宪法进行了多次修改以接近入盟标准。细细算来,土耳其1982年宪法从批准生效到这次“修宪”风波之前,已经经历了17次修订。这部宪法177条中的113条都被修改过,也难怪被媒体戏称为“补丁宪法”。


而从现实状况来看,土耳其近年的人权状况仍然时常成为欧盟指责的对象。2015年月底欧盟就发布报告针对土耳其在人权领域出现的“严重倒退”提出批评;而去年土耳其进入国家紧急状态引发“人权危机”后,欧洲议会更是以压倒性的投票结果建议暂停土耳其的入欧谈判。

02土耳其国家紧急状态下的人权危机

自去年7月15日发生未遂军事政变后,土耳其便按照宪法程序宣布进入了国家紧急状态。同年7月21日,土耳其政府通知联合国秘书长其将依照《公民权利和政治权利国际公约》第4条克减该公约第2、3、9、10、12、13、14、17、19、21、22、25、26和27条下的基本人权。随后,土耳其政府宣布将根据《欧洲人权公约》第15条暂停执行该公约。


小贴士

《公民权利和政治权利国际公约》第4条和《欧洲人权公约》第15条是关于人权克减的相关规定,它们赋予各缔约国以权利,在紧急情况所严格要求的范围内采取克减公约义务的措施。但两公约都规定一些特定的人权是“不可克减的”,包括生命权、免受酷刑或残忍不人道待遇的权利、免受奴役的自由以及不受有追溯力法律约束的权利等。


由于两公约对紧急状态的措辞较为模糊,从某种程度上来说,土耳其的情势是否构成紧急状态仍有很大解释空间。不过从欧洲人权法院的实践来看,还从来没有否认过一国所主张的紧急状态。因此,外界最关注的问题还是在于埃尔多安政府采取的克减措施是否符合比例原则(Proportionality)。该原则被认为是判断政府合理干预人权的重要评价标准之一,具体到紧急状态下,它是指当一国出现了危及生存的紧急情况时,其所采取的克减措施与紧急状态之间应当存在相称性,即克减措施应当严格符合紧急状态的需要。在《欧洲人权公约》的体系下,该原则是通过判例进行具体解释和适用的,总体而言其更倾向于一种相对宽松的标准。 


在土耳其进入紧急状态后,最受外界关注的就是民众的自由表达权、自由集会权、受教育权和工作权等人权状况。

(1)自由表达权和自由集会权方面——在2016年7月之后,埃尔多安政府通过国家紧急法案,全面禁止在土耳其境内城市进行游行示威;截至去年11月,总计有118名记者处于审前羁押状态,184家媒体被永久性关闭,至少375个NGO组织被关停。

(2)受教育权与工作权方面——在2016年7月18日,已经有7543人因涉嫌参与未遂政变被拘留或逮捕,另外,2700多名司法界人员、超过1万名财政部和内政部人员被停职等待审查。土耳其教育部则在19日宣布,大约1.5万名教育部所属人员已经被停职,共2.17万名私立教育机构中的教师被吊销了职业资格;土耳其高等教育委员会还要求全国公立和私立大学的全部系主任辞职,人数达1577人。7月24日,土耳其总统埃尔多安签署了首个行政命令,经大国民议会通过后,要求关闭1043所私立学校、1229家协会与基金会。


根据本次修宪前的土耳其宪法,在国家紧急状态期间,政府在不违反其国际法义务的前提下,有权限制公民的基本权利和自由。(第15条、第121条)而联合国人权专家在声明中针对土耳其的紧急状态专门强调,其不能为践踏人权活动辩驳,这违反土耳其依据国际人权法所承担的义务。以公民的工作权为例,数十万人的事业和生计被摧毁,这一现实状况确实很难让人信服克减人权严格符合比例原则。

03关于“国家紧急状态”:修宪都修了什么?

土耳其这次的宪法修正案共有18条内容,其核心就是将议会共和制改为总统制,废除总理职位,从宪法上赋予总统更多实权——总统可直接任命包括副总统和内阁部长在内的政府高官,并有权发布行政命令和解散议会,还包括有权直接宣布国家进入紧急状态。 


修宪之前的土耳其宪法一共规定了三种国家紧急状态:
(1)因自然灾害、危险传染病或严重经济危机而宣布部分地区或全国进入紧急状态 (第119条)
(2)因大规模暴动或严重的公共治安恶化而宣布部分地区或全国进入紧急状态 (第120条)

(3)在部分地区或全国实行军事戒严(第122条)


以上三种情形,在程序上都要求由总统主持的部长会议先与国家安全委员会磋商达成一致意见,再行宣布。旧宪法第121条专门规定,政府作出决定后必须立即提交给大国民议会,由大国民会议通过投票最终决定国家是否进入特定紧急状态。


这样的立法形式,与欧洲国家普遍的做法相一致——对不同紧急状态进行区别性的规定。这种形式的积极意义是显而易见的,强调不同类别的紧急状态通过不同的紧急措施进行应对。从保护人权的角度来说,这使得紧急状态下政府对于公民人权的临时限制有比较严格的条件,能一定程度上避免紧急状态被政府滥用。例如,原宪法的第121条在限定政府限制人权的合法范畴便使用了“只要其单独地符合一种国家紧急状态…”的措辞。


而新的宪法则将原第119条、120条与122条所描述的紧急情况全部罗列在修改后的第119条中,然后在第119条第6款中规定,总统享有宣布国家进入紧急状态的专有权利,且该权利不再受大国民会议的限制。这给政府限制人权行为的合宪性上留出了更大的解释空间。


小贴士
土耳其最新宪法修正案原文:
http://anayasadegisikligi.barobirlik.org.tr/pdf/anayasadegisikligikanunteklifi.pdf 
本次修宪前的土耳其宪法原文:
http://www.anayasa.gov.tr/icsayfalar/mevzuat/1982anayasası.html 

04国家紧急状态或成埃尔多安政府的保护伞

从某种程度上来讲,此次修宪的目标是为了保证埃尔多安个人担任总统并且掌握实权。虽然在此前的宪法中总统仍然是虚职,但是埃尔多安对于总理职务的干涉一直很大,已经形成了事实上的“总统干政”。因此,实现自己掌权在法律上的“名正言顺”,才是埃尔多安此次推动修宪的重大动机。不难想见,此次修宪在国家紧急状态方面的改动自然也是为了这样的目的服务的。


根据本次修改前的土耳其宪法,在国家紧急状态下,由总统主持的部长会议有权颁布具有法律强制力的政令,经大国民会议通过后即生效。(第121条)从某种程度上讲,埃尔多安政府正是通过这些在紧急状态下颁布施行的政令实现了成功保留政权、压制国内舆论、打击政党反对力量的目的。联合国专家们对土耳其人权问题的主要指责之一也正是这些紧急政令过于任意和笼统,严重侵犯了民众的基本人权。


埃尔多安所在的正发党作为执政党,目前占据着大国民议会近六成的席位,因此在总统宣布进入国家紧急状态后,想要通过紧急政令并非难事。显然,对于埃尔多安政府而言,“国家紧急状态”这把“保护伞”在“总统制”下用起来必然会更加得心应手。而总统在宣布紧急状态上的权力扩张也同时意味着,土耳其目前已经存在的侵犯公民基本权利的状况有可能进一步加剧。

主要参考文献
1. Aly Mokhtar. (2007). Human rights obligations v. derogations: article 15 of the european convention on human rights. International Journal of Human Rights, 8(1), 65-87.
2. Alan Greene.(2016). France, Turkey and human rights: is a state of emergency the new normal?  URL:http://theconversation.com/france-turkey-and-human-rights-is-a-state-of-emergency-the-new-normal-62913.
3. 孙萌. 紧急状态下人权克减与保障的欧洲标准和实践[J]. 东岳论丛,2010,(12):173-178.
4. 李艳枝. 试论土耳其的宪法更新与民主化进程[J]. 国际研究参考,2013,(08):9-17.

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法国绘画:共和到来 作者:Janet Lange
如果法律是非正义的,它就不能存在。
——奥古斯丁(古罗马) 《论自由意志》