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切尔诺贝利事故背后的思考

发布时间:2017年04月28日 02:53  出处/来源:

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导读

01 切尔诺贝利事故背景及核安全法的发展 02 《核安全公约》主要内容 03 核国际责任和赔偿议题的发展

专题一
01 切尔诺贝利事故背景及核安全法的发展

2017年4月26日是切尔诺贝利核事故31周年纪念日。切尔诺贝利核事故是人类有史以来最严重的核事故,也是人类核能发展史上悲怆的一页。


1986年4月26日,发生在乌克兰苏维埃共和国境内的普里皮亚季市,切尔诺贝利核电站第4发电机组爆炸,核反应堆全部炸毁,大量放射性物质泄漏,成为核电时代以来最大的事故。辐射危害严重,导致事故前后3个月内有31人死亡,之后15年内有6-8万人死亡,13.4万人遭受各种程度的辐射疾病折磨,方圆30公里地区的11.5万多民众被迫疏散。上万人由于放射性物质远期影响而致命或重病,至今仍有被放射线影响而导致畸形的胎儿出生。


切尔诺贝利核事故引发国际社会对核安全的高度关注。经过此次事故,国际社会的核安全意识不断提高,《核事故及早通报公约》、《核安全公约》等多项公约出台,核安全标准不断完善。核能已成为21世纪的重要能源,世界核工业在保持对核安全敬畏的同时也在谨慎前行。


1986年,国际原子能机构大会通过了《核事故及早通报公约》和《核事故或辐射紧急情况援助公约》。世界卫生组织在1987年建立了“放射紧急情况医疗准备和援助网络”。1994年,在国际原子能机构总部举行的外交会议上通过了《核安全公约》。1989年,世界核运营者协会在莫斯科成立,旨在推动全世界商业核电机组安全、可靠运行。国际原子能机构不断扩充和修订核安全标准。众多核能国家加紧完善核安全标准,并成立专门监管机构,通过地区合作监管核安全。核电公司都加入了世界核运营者协会, 提高核电运行的安全性和可靠性。

02 《核安全公约》主要内容

《核安全公约》(Convention on Nuclear Safety)已于1994年6月17日由国际原子能机构在其总部举行的外交会议上通过。


该公约的目的是使各核能利用国家采取加强核安全的措施,并通过国际合作在世界范围内实现和维持高水平的核安全,使人类社会在发展的同时保护自己的生存环境。公约规定各缔约国有义务在本国的法律框架内,采取必要的立法、监督、行政措施及其他步骤,保证核安全。


该公约主要分为五个部分:序言、第一章(目的、定义和适用范围)、第二章(义务)、第三章(缔约方会议)及第四章(最后条款和其他规定)。以下将主要介绍序言、第一章(目的、定义和适用范围)、第二章(义务)和第三章(缔约方会议),第四章因作为国际公约的惯常内容,在此不做介绍。


像其它重要文件一样,《核安全公约》的序言部分集中了各国政府和代表最最关心的原则问题。虽然只有10条,却反映了公约的宗旨和在起草、讨论中费时颇多的其它重要问题。


序言部分除强调“确保核能安全、有良好的监督管理和很好保护环境对国际社会的重要性”;“不断促进世界范围内核安全达到高水平的必要性”;“促进有效的核安全素养”等条款之外,还包括“重申核安全的责任由核设施所在国家承担”。这一条极为重要,它明确说明国家对核设施的核安全负责 ,而不是由其它别的国家来负责 ,从而可以排除由国际监督机制对缔约国的核安全进行监督 ,也就是说不能像“不扩散核武器条约”那样,设立一个常设的机构实施国际监督。


其次,序言指出“利用现有的双边或多边机制和制定这一鼓励性公约增强核安全国际合作的重要性”。在核安全方面加强国际合作是发展中国家普遍关心的内容之一 ,想借助公约获得技术、设备的援助,提高本国核安全的水平。在序言和第一章中有两处提到核安全方面的国际合作,这表明缔约国在公约范围内既有权利也有义务。如果一个公约只有义务而无权利,这个公约一定没有广泛的吸引力。


第三 ,“承认本公约仅要求承诺应用安全基本原则而非详细的安全标准 ,并承认存在着国际编制的各种安全指导文件”。关于《核安全公约》的形式的讨论费时相当多,一些国家主张公约要包括详细的技术附件 ,并采用原子能机构推荐的法规、导则; 而另一些国家则坚持要搞原则性的单一公约。虽然相当多的国家都参照性地使用了机构的安全文件 ,但主要核国家家各自都有完整的法规体系 ,不可能再照搬机构的标准; 另外 ,在对安全基本原则取得共识之后 ,具体的安全标准留给各缔约国选择也最符合大多数国家的利益 ,所以最后就公约是原则性的单一文本取得了协商一致。


最后 ,序言部分的最后两段提到“确认一旦正在进行的制订放射性废物管理安全基本原则的工作达成国际广泛一致 ,便立即开始制订有关放射性废物管理的国际公约的必要性”;“承认进一步开展与核燃料循环其它部分的安全有关的技术工作是有用的 ,并承认这一工作迟早会有利于当前或未来的国际文件制订”。 在《核安全公约》起草之初 ,大多数国家都认为该公约的范围应包括所有的核设施 ,既包括民用核设施也包括军用核设施,既包括核电站也包括全部核燃料循环系统 ,乃至核设施退役的放射性废物管理。公约范围的讨论用的时间不少,几经协商最后才一致同意本公约仅限于核电站。这是因为从技术上讲 ,核电站的安全问题相对比较一致 ,核安全方面的工作和经验也比较成熟。


第一章明确指出公约的运用范围是核电站。“就本公约而言: ‘核设施’ 系指每一缔约方的在其管辖下的陆基民用核电站 ,包括设在同一场址并与核电站的运行直接有关的辅助设施 ,如贮存、装卸和处理放射性的设施”。


第二章和第三章这部分强调了下述三个问题:

1)“每一缔约方应在本国的法律框架内采取履行本公约规定义务所必需的立法、监管和行政措施及其它步骤”。 根据这个条款 ,缔约国应建立并维持一个管理核电站安全的立法和监督框架 ,建立或指定监管机构 ,负责制订本国适用的安全要求和安全法规、为核电站颁发许可证的制度、对核电站进行监管性检查和评价等制度 ,强调确保核电站安全的首要责任由许可证持有者承担。


2) 每个缔约国应就其为履行本公约的各项义务已采取的措施提交报告 ,供“审议会”审议。 提交报告是本公约缔约国应尽的最主要义务之一 ,但《公约》对缔约国并无强制性的要求,也不存在其它形式的视察监督等。


3)“每个缔约国要采取适当步骤,使已有核电站的安全状况能尽快得到审查”;“采取合理可行的改进措施提高其安全性。如果此种提高无法实施 ,则应尽可能快地执行使其停止运行的计划”。这一点充分反映了一些国家对另一些国家中正在运行的核电站安全性的担心,如在一定时期内其安全性还得不到改善的话,就会以本约为基础,要求关闭这些电站。当然,这种决定要“顾及整个能源状况和可能的替代方案”以及“社会、环境和经济影响”。

03 核国际责任和赔偿议题的发展

《核安全公约》在事故发生时并未签订。切尔诺贝利事故发生之际,对受害者进行损害赔偿的国际法依据主要在于三个国际公约——1963年《核能领域第三方责任公约》(《巴黎公约》)、1963年《核损害民事赔偿责任公约》(《维也纳公约》)和《核能领域第三方责任补充公约》(《布鲁塞尔公约》)。


《巴黎公约》和《维也纳公约》的性质相似。他们都要求核营运人对于安装或运输任何材料所造成的损害承担严格且排外的责任。这些公约仅适用于公约的缔约国。根据这两项公约,营运人的责任期间和赔偿金额存在限制,索赔必须于事故发生之日起10年内提出。这两项公约同时适用“发现规则”( "discovery rule"),即受害者必须在发现损害的2年内提出索赔要求。公约还规定,赔偿责任的管辖权限于发生事故的国家,对于公约未涵盖的所有事项,国家法院可以自由地适用本国法律,而不受到任何歧视。


两公约的差异主要在于赔偿金额的不同。《巴黎公约》规定了营运人赔偿的额度为500万SDR至1500万SDR(特别提款权),而《维也纳公约》只规定有500万美元的最低赔偿额度。由于《巴黎公约》缔约国认为公约规定的责任额度并不足对损害进行充分赔偿,因而制定《布鲁塞尔公约》为受害者提供额外的赔偿。


虽然《巴黎公约》和《维也纳公约》于切尔诺贝利事故发生之前就已到位,但是两项公约之间并没有重叠,导致其中一项公约的缔约国不能根据另一项公约获得赔偿。而切尔诺贝利事故的发生为建立公约之间正式关系提供了契机。于是,1988年9月21日在国际原子能机构和经济合作与发展组织联合召开的会议上通过了《关于适用〈维也纳公约〉和〈巴黎公约〉的联合议定书》。议定书规定,在处理核事件所致损害的赔偿时,一个公约的缔约国可以被视为另一个公约的缔约国。从而将两个公约联结为就成为一个有机的整体,以最大限度地扩展其适用的空间范围和促进其规定的民事责任制度的有效实施。


在切尔诺贝利核事故之后,国际社会发现现存的核国际责任公约存在许多明显缺陷,主要表现有:责任限额太低,公约的缔约国数量有限导致其适用范围较窄等。在感受到了核损害责任法律制度改进的迫切性的情势下,《维也纳公约议定书》将最低责任从500万SDR增加到最低300百万SDR,如果缔约国决定采用的最低限额为150百万万SDR,则改装置国必须对此数额到高至至少300百万SDR间的数额提供公共资金赔偿核损。《维也纳公约议定书》将生命丧失和人身伤害的索赔期延长至30年(《维也纳公约》规定为10年)。如果资金不足以弥补遭受的一切损失,只要在事件发生之日起10年内提出索赔要求,则必须给予优先考虑。另外,《维也纳公约议定书》对《维也纳公约》适用的地理范围进行了扩大,并扩充了“核损害”的范围。2004 年《巴黎公约议定书》也做出了相类似的改变,并将核设施营运人的责任限额提高到了7 亿欧元。

1997年《核损害补充赔偿公约》则引入了在世界范围内都适用的国际核责任基金的概念,通过一个包括拥有或不拥有核电厂国家的世界性体制,向全世界的公众提供处理核责任及赔偿的机会。《补充赔偿公约》就一次核事件所造成的核损害可基于两层次的赔偿制度一共提供约六亿SDR赔偿。第一层次赔偿这些由装置国保证以及由核装置营运人及或装置国提供。第二层次赔偿则由所有缔约国筹措的国际公共基金提供。这种资金统筹体制确保核工业发达且又相对富裕的国家分摊绝大部分补充基金,为核事故可能带来的巨额损害赔偿提供了有力的保障。

参考资料:
巨丽娜:《跨界和损害赔偿制度初探》
王超《切尔诺贝利核事故30周年回首》,国外核新闻,2016.4
冷瑞平. 核安全公约的主要内容及其含义[J]. 辐射防护通讯,1995,(02):19-22.

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工作单位:国际法促进中心(CIIL)