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土著人权利保护任重道远

发布时间:2017年05月06日 01:29  出处/来源:国际法促进中心(CIIL)

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导读

01土著民族权利保护历史综述 02《宣言》执行面临阻碍的原因 03《宣言》对中国少数民族人权保护的启示

专题二

导语
2017年4月24日,联合国土著问题常设论坛(Permanent Forum on Indigenous Issues)第16次会议在联合国总部正式召开。在5月1日土著人民权利捍卫者的互动讨论会上,联合国土著人民权利问题特别报告员科尔普斯详细阐述了《联合国土著人民权利宣言》(United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples,以下简称《宣言》)通过以来的执行情况,其言中不乏对积极进展的肯定,同时也指出了目前《宣言》执行过程中存在的滞碍。

01土著民族权利保护历史综述

土著民族权利保护的历史与相关法律的发展息息相关。国际法的不断完善和各国国内立法的推进均加强了对土著人权利的保障。


当代国际法对土著民族的保护可以追溯到1884年在德国柏林举行的第一次“柏林会议”(Berlin Conference),此次会议提出了对土著部落的“国际保护义务”,而这种义务同样在1919年的《国际联盟盟约》(Covenant of the League of Nations) 中有所体现。1957年,国际劳工组织(International Labour Organization,简称“ILO”) 通过了第一个针对土著民族的具有约束力的公约,即《ILO关于保护和融合独立国家中的土著和其他部落或半部落人口的公约》(Convention Concerning the Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal populations in Independent Countries,简称《ILO第107号公约》)。随着时间推移,联合国其他专门机构逐渐开始关注土著民族的权利问题。1971年,联合国防止歧视和保护少数小组委员会指派专门人员就对土著人的歧视问题进行研究和报告,报告中强调土著居民应享有充分的自决权。1982年,联合国经济与社会理事会下设了一个名为“土著人工作小组”的临时机构。从1985年起,此机构一直致力于协商讨论《宣言》的起草问题,为最终这份宣言的顺利通过做出了不可磨灭的贡献。


2007年,联合国大会正式审议通过了《宣言》。《宣言》旨在消除对土著人民权利的侵犯、歧视和边缘化,呼吁各国采取切实有效的措施来保障当地土著居民的基本权利。由此,土著人权利的保障范围不断得到扩展,针对土著人权利的保护力度也随之提高。具体而言,该宣言申明“土著人民与所有其他民族平等”,正式在国际法层面确立了土著人的平等地位。此外,《宣言》中第三条明确规定:“土著人民享有自决权。基于这一权利,他们可自由决定自己的政治地位,自由谋求自身的经济、社会和文化发展。”这对土著人保全自己的历史文化、避免强权倾轧具有极其深远的意义。此外,联合国2030议程可持续发展议程的内容中同样明确提到了有关土著人权利保护的问题,足可表明国际社会对土著人权利的重视程度日益加深。


在国际法层面的积极进展之外,各国根据自身的历史情况制定了许多针对土著人权利保护的法律法规。1840年2月,英国殖民者与43位毛利酋长在新西兰怀唐伊岛签署了《怀唐伊条约》。根据此条约英文版的表述,条约主要内容是:首先,毛利人放弃自身的领土主权,接受大英帝国的管辖。而与此同时,毛利人继续拥有土地、森林、渔场、河流的所有权。自此,新西兰毛利人和欧洲移民的矛盾关系有所缓和,不再剑拔弩张。美国土著人权利保障的一个重要举措就是赋予印第安人以公民权。1887年,《道斯法案》正式出台,宣告印第安人可以拥有公民权,但是这种公民权需要受财产和期限的制约。1924年,国会通过了《印第安人公民权法》,宣布:“在美国境内出生的非公民印第安人,就此宣布为美国公民。兹规定,授予这种公民权不得以任何形式损害或影响任何印第安人对部落或其他财产的权利。”从此,印第安人实现了全面的公民化,其平等的政治、经济、文化权利得到了法律的确认。


小贴士
联合国2030年可持续发展议程

2015年9月25日,“联合国可持续发展峰会”在纽约联合国总部正式拉开帷幕。会议通过了一份由193个会员国共同达成的成果文件,即2030年可持续发展议程。这一包括17项可持续发展目标和169项具体目标的纲领性文件将推动世界在今后15年内实现3个远大的发展目标——消除极端贫穷、战胜不平等和不公正以及遏制气候变化。


具体到土著人权利保护方面,议程内容明确指出:“其需求被列入本议程的人包括所有的儿童、青年、残疾人(他们有80%的人生活在贫困中)、艾滋病毒/艾滋病感染者、老人、土著居民、难民和境内流离失所者以及移民。我们决心根据国际法进一步采取有效措施和行动,消除障碍和取消限制,进一步提供支持,满足生活在有复杂的人道主义紧急情况地区和受恐怖主义影响地区人民的需求。”这无疑彰显了世界各国对土著人权利保障的重视,同时也传达出积极推动土著人权利保护进程的信号。

02《宣言》执行面临阻碍的原因

科尔普斯坦诚,尽管国际社会在执行《宣言》问题上取得了进展,一些国家也通过国内立法、政策的形式保护国内土著人民,但很多国家对《宣言》仍缺乏认识和理解,在执行时面临阻碍。很多国家的土著人在暴力方式的威胁下被驱逐,许多土著人民权利倡导者、组织和运动面临被骚扰、定罪的境地。根据2015年全球目击者报告(Global Witness Report)的数据,在土地和环境捍卫运动中身亡的土著人比例占所有身亡者的40%。


这些阻碍形成主要有以下几方面原因:首先,国际社会对“土著人民”的概念无法形成共识。《宣言》没有对其进行明确的定义,因为起草过程中的政治利益博弈使得“这一概念”最终未能形成统一意见。不论是其他试图定义“土著人民”的官方实践,包括“科博报告”、国际劳工组织的工作定义、世界银行和亚洲发展银行的工作定义等,还是国际人权法专家学者的学理定义等非官方尝试,都可能包含对某些社会合乎情理而对其他社会却反之的定义理由和定义对象。其次,各国对“土著人民”的法律定位意见不一。即使《宣言》承认土著人民享有民族人民的国际法律人格者地位,承认土著人民的自决权,但这一权利主张可能与国家领土完整原则产生冲突,且难以获得国际人权法的直接支持,未免遭到一些国家的反对和质疑。再次,土著人民的土地权利、文化权利和生态环境权利难以得到承认。土著人民是近代殖民主义的受害者,其土地权利、文化权利、生态环境权利不断被剥夺,进而转化为现代国家追求现代性的物质成果。这是全球工业化和经济全球化过程中一个不可逆的过程。承认这些权利并对其给予一定程度保护,对部分国家来说,不仅仅是对历史错误的自白,也将阻碍其现实发展进程。


小贴士
科博报告

土著居民问题工作组第一任特别报告员科博(Jose R. Martinez Cobo)于1986年向防止歧视及保护少数小组委员会提交了题为《对土著民歧视问题研究》第一份系统报告,简称“科博报告”。在这份报告中,科博为“土著人民”概念下了定义,这就是被誉为“土著人民”概念经典定义的“科博定义”:


“为可能采取的影响其未来生存的国际行动之目的,对土著民(indigenous populations)因此可作如下定义:他们是那些与被侵占和被殖民前就在其领土上发展起来的社会有历史连续性的,自认为有别于在这些领土或部分领土上占优势的社会其他部分,构成现行社会非主体部分,决意按照自己的文化模式、社会组织和法律制度,保存、发展并向后代传承其祖传领土、民族独特性,并凭此为基础而作为民族继续生存于世的土著社群、土著人民和土著部族。”


这些原因归根到底都是不同族群为了追求现代性而争夺有限物质资源所造成的冲突的反映。如果某一社会享有“进步、文明和发展”的美誉,以牺牲依赖生存的自然资源和“每每与共”的文化资源及承载这些资源的族群为代价,现代化的极致也将是这个社会的终结。现今土著人民生存和发展所面临的困境,是由历史上和现实中的外来因素造成的,涉及道义、政治、法律、经济、社会和文化等多个方面。要从根本上解决这些问题,必须坚持公平和正义的基本原则,赋予土著人民生存和发展所必须的权利,使他们获得物质和非物质基础,获得生存与发展所必须的权利。

03《宣言》对中国少数民族人权保护的启示

中国是一个统一的、多民族国家。从中国的历史进程看,中国的56个民族都是中国的世居民族,因此,中国不存在像美洲、大洋洲、非洲和亚洲部分地区所存在的土著人民及其历史遗留问题。土著人民和少数民族是两个不同的概念,但两者之间存在许多共性。基于两者在文化独特性上的相同之处,对两者的保护措施可以互相参照和借鉴。


在少数民族人权保护方面,中国创造性地确立和实行了民族区域自治制度,以《民族区域自治实施纲要》和《民族区域自治法》为基础,实现了保障少数民族区域自治权和发展权、维护少数民族生态环境权及弱势群体权利的法制化成果。在《宣言》的指导下,中国应更加重视少数民族地区的可持续发展,确保少数民族在国家发展政策和项目中的参与权和决策权,尊重少数民族传统文化在保护民族地区生态环境中的价值和作用,有条件地承认少数民族习惯法,促进民族政策与民族法治的合理配套和互相支撑,不断提升少数民族人权保护的境界,为国际人权事业做出中国式的贡献。


参考文献:
[1] 联合国举行土著人民权利会议 呼吁坦诚面对挑战,http://www.un.org/chinese/News/story.asp?newsID=27992. 
[2] 联合国电台记者专访联合国土著人常设论坛中国专家秦晓梅,http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/shhrq/rqsw/t118458.htm. [3] 廖敏文. 为了一个和而不同的世界:《联合国土著民族权利宣言》研究[M]. 中国政法大学出版社,北京,2009. 
[4] 林其敏. 土著人民权利的国际保护——兼评《联合国土著人民权利宣言》[J]. 民族学刊,2011,(06):60-66+102.
[5] 吴琼. 国际法视野中的土著人民——土著人民普遍国际法的形成与发展[J]. 世界民族,2011,(03):11-20.
[6] 2030年可持续发展议程在“联合国可持续发展峰会” 获得一致通过,http://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/2015/09/sdg-agenda-approval/.
[7] 土著人权利保护长路漫漫,
http://finance.huanqiu.com/data/2013-08/4226240.html
[8] 处理土著居民问题的“范本” 新西兰处境尴尬
http://news.xinhuanet.com/world/2007-11/07/content_7027249.htm
[9] 李剑鸣.美国土著部落地位的演变与印第安人的公民权问题[J].美国研究,1994,(02):40-43.

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法国绘画:共和到来 作者:Janet Lange
如果法律是非正义的,它就不能存在。
——奥古斯丁(古罗马) 《论自由意志》