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跨境经济合作的运行机制与管理模式

发布时间:2017年06月29日 11:31  出处/来源:《边界与海洋研究》2017年第3期

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导读

随着“一带一路”倡议的推进,中国与周边国家开展跨境经济合作的重要性愈发突显。作为欧盟支持跨境经济合作的重要政策工具,INTERREG计划在欧洲国家边境地区取得巨大成功,对于尚处在跨境经济合作起步阶段的中国来说极具借鉴价值。本文通过分析和研究欧盟INTERREG计划的组织架构与运作机制,发现其具有职权分明、 相互协调、 相互制衡的特点。结合我国与周边国家跨境经济合作的实际情况,提出了三点优化建议,即:提升地方政府自主性、会同参与国制定运作制、 建立跨境合作基金。

概要

随着“一带一路”倡议的推进,跨境经济合作的重要性也愈发突显,我国跨境经济合作区的建设也即将进入快速发展期。“一带一路”的《愿景与行动》中明确提到要“探索投资合作新模式,鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区”。可见,跨境经济合作区的建设已然成为“一带一路”战略的重要抓手, 是推动我国边境地区发展的重要方式。

目前,我国边疆九个省区都相继提出了跨境经济合作区构想。然而,与跨境经济合作发展成熟的欧盟国家相比,中国目前对跨境经济合作区建设的内在规律与运行机制的认识仍然存在着相当不足。研究分析欧盟国家间的跨境经济合作的发展模式,以便借鉴其合理的经验,从而探索我国与周边国家跨境经济合作的可行路径显得十分必要。

一、INTERREG计划运行机制评价

INTERREG的中文全称为“由欧洲区域发展基金资助的旨在促进欧盟内部区域合作的共同体倡议”,其整体组织结构符合欧盟多层级治理的理念,可分为INTERREG共同体、跨境共同体和项目参与方三个层面。其中,直接隶属于欧盟的INTERREG共同体负责统筹管辖欧盟内的所有INTERREG计划,其职责包括INTERREG计划的审批、资金的拨配以及对INTERREG计划的定期审核等;跨境共同体由计划参与国及地方公共机关/组织共同组建,通过建立管理机关、认证机关、审计机关、监督委员会及联合秘书处等一系列机构对INTERREG的整体运行进行管理;而作为计划最终受益人的项目参与方,则通过运作跨境项目推动INTERREG计划的前进。

1. 职能分界明确

从纵向层面来看,INTERREG共同体负责各INTERREG计划总体上的发展与监督,但不能干预和控制INTERREG计划中的具体事务;跨境共同体则负责INTERREG计划的运作、管理及监督工作,向上只拥有向INTERREG共同体提交资金支持申请、反映自身诉求或提出计划修改意见的职责,向下只能对项目的执行进行监督,并通过控制跨境项目的资金支持方式来干预项目;项目参与方则只对跨境项目运作的相关事宜负责。

从横向层面来看,虽然某一项工作流程或某一领域的事务可能同时涉及到几个机构,但是各机构的职责范围与权限划分十分明确,例如在跨境项目的资助申请与审核工作中,项目参与方向联合秘书处提交申请,联合秘书处在对项目进行筛选后交由执行委员会审核,如需复审,则由管理委员会另外召集一个复审小组;在资金流运作过程中,由控制机构、项目主要参与方、联合秘书处和认证机构依次对支付申请展开层层审核;在监督机制中,项目主要参与方负责监督其所在的项目,联合秘书处负责监督和纠正资金运作上的不规范行为,监督委员会则需要收集数据和信息并对其作出分析,以此监督整个计划的运行。

2. 相互协调良好

INTERREG计划的良好协调能力通过联合秘书处的运作得到充分体现。在项目的申请与审批过程中,联合秘书处既需辅助项目参与方完成跨境项目的申请工作,又要辅助执行委员会进行项目的筛选工作;在资金流运作流程中,联合秘书处首先接收项目主要参与方的支付要求并对其进行初步审核,随后又向认证机构提交支付请求;在项目产生不规范支出行为时,联合秘书处一方面要记录违规行为并上报给认证机关及欧盟委员会,另一方面又要努力纠正因该不规范行为而产生的计划偏轨。

3. 监督控制完善

虽然各机构享受着充分的自主权,但是从整个运作机制来看,其工作又受到其他机构的监督与制衡。例如,项目参与方在进行资金申请时,其各项支付请求首先要受到控制机构的审核,随后交由项目主要参与方审核,项目主要合作方审核无误后将支付申请提交给联合秘书处再进行审核,而联合秘书处审核批准后还须提交给认证机构进行最后审核,整个资金流审核共须经历四层审核程序,环环相扣,共同确保资金拨配与使用安全无误。

二、INTERREG计划对欧洲边境地区的影响

1. 改善了边境地区的社会经济条件

欧盟通过INTERREG计划鼓励成员国之间在边境地区开展跨境经济合作,显著地推动了边境地区的经济建设,并随之产生了多方面影响。首先,经济状况的改善显著提高了当地居民的物质生活水平,甚至改变了居民的生活及思维方式;其次,通过投入资金和建设跨境经济合作区,边境地区市场相互融合,成为新的增长极并向周边边境地区辐射和扩散;最后,边境地区经济地位的提高有助于提升其知名度和影响力,一改边境地区不受重视的困境,开始成为备受关注的焦点。

2. 促进了边境地区的交往

INTERREG计划主要通过两种方式促进边境地区的交往:一是加强边境地区之间的交通基础设施建设;二是强制要求每个项目都具有跨境特性。前者通过建设联通社区、造福社区的跨境网络,克服了边界为经济和社会发展造成的障碍;后者严格要求INTERREG计划资助项目不仅在内容上与跨境合作明确相关,而且其参与方必须来自至少两个不同的计划参与国,因而充分推动了不同国家、不同区域之间的交流与合作。

3. 有助于在欧盟境内形成统一的跨境经济合作模式

INTERREG计划的实施,为欧盟跨境经济合作区的建设提供了统一范式。这一方面帮助各跨境经济合作区在建设过程中越过了学习和摸索阶段,直接进入到成熟的实践阶段,极大地节省了人力、物力和财力;另一方面提升了欧盟对跨境经济合作的监督和管理效率,从而能够高效地利用有限的资金和资源。

三、INTERREG计划对中国的借鉴意义

1. 提升地方政府的自主性

从中国跨境经济合作的实践经验来看,地方政府的自主权相对薄弱,这势必导致其在进行相关事务操作时受到掣肘。一方面,由于地方政府提出的跨境经济合作计划需要经过中央政府的严格审批,周期冗长、程序复杂,很容易延误边境地区的发展时机;另一方面,我国幅员辽阔,各边境地区在地理、历史、经济、文化、风俗等方面相去甚远,在参与跨境经济合作时具有各自的特殊性。在对欧盟INTERREG计划的运行机制进行分析之后可以发现,通过在欧盟跨境经济合作的多层级治理模式中给予地方政府一定程度的自主权,各边境地区不仅能够提升警觉性、提高反应速度,紧抓对自身有利的发展机会,而且可以因地制宜,针对自身的地理、经济、文化特点制定适合本地区的发展路径,确保跨境经济合作顺利开展。当然,在提升地方政府自主性的同时,发挥中央政府的宏观调控作用也是十分必要的。通过站在全局视角上审视全国各边境地区的跨境合作态势,中央政府能够在制定宏观跨境合作政策的同时,优化各跨境合作区的经济资源配置,全方位推动我国跨进经济合作的发展。

2. 构建共同治理机制

建立跨境合作区往往涉及主权让渡问题。中国周边的大多数邻国国力较弱、经济水平较为落后,易对中方构建跨境经济合作区的动机产生疑虑,导致中国与周边国家的跨境经济合作呈现出中方“一头热”的状况。为了打消周边国家的疑虑,可以参照欧盟INTERREG计划的运作模式,由两国中央政府或两边境地区政府的代表联合组建执行、管理、监督、审计等一系列跨境合作机构,并以此为基础构建一套行之有效的运行机制,这样既确保了边境地区的主权不向任何一方让渡,又能够促进跨境合作各方的交往与合作。目前,我国与周边国家的跨境经济合作多由我国主导推进,中国不妨利用这种主动性,从国家层面设计一套具有包容性的跨境合作治理机制,先通过试点运行来对其进行预热、修正和完善,待其成熟之后再向我国与周边各国的跨境经济合作区推广。

3. 建立跨境合作基金

   跨境经济合作区的繁荣发展势必需要各参与国的密切配合,这不仅包括管理上的配合,也包括资金上的配合。欧盟通过欧盟委员会运作的结构基金以及聚合基金对INTERREG计划予以资助,而结构基金和聚合基金的资金又来源于各欧盟成员国。这种聚流成河的资金运作方式,不仅维持了资金来源的可持续性,而且确保了资金使用效用的最大化。在中国与周边国家的跨境经济合作的实践中,各国政府可以通过签订相关协议,共同出资组建跨境经济合作基金,并对跨境经济合作区的资助资金进行统一分配和管理。此举一方面能够促进跨境合作的双边或多边加强合作、建立共同治理机制,另一方面则能最大化利用有限的财政资金,有助于平衡发展整个跨境合作区、均衡推动各跨境合作项目。此外,考虑到周边国家与中国的经济实力相差较大,在建立跨境合作基金时提供资金的能力有限,共同基金有时可能不足以支持整个跨境合作区的运作。为了走出这一困境,同处于“一带一路”上的中国与周边国家各跨境合作区可以联手,通过宣传已取得的成果及目标效果,向亚洲基础设施开发银行或丝路基金申请设立跨境经济合作专项基金,以增补潜在的资金缺口。

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法国绘画:共和到来 作者:Janet Lange
如果法律是非正义的,它就不能存在。
——奥古斯丁(古罗马) 《论自由意志》