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南海仲裁案对“岛礁建设”的裁决评析及后续法律问题研究

发布时间:2017年07月18日 09:59  出处/来源:《边界与海洋研究》2017年第4期

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导读

南海大规模岛礁建设引发的争议正在逐步成为南海争端中的重要问题。从国际法视角对其进行全面的审视,不仅是对南海仲裁案裁决进行批驳的需要,更关乎未来中国在南海地区维护国家利益的合法性基础。通过对仲裁案中涉及“岛礁建设”相关裁决的评析,可以发现仲裁庭在该议题裁决中的缺陷和漏洞。与此同时,《联合国海洋法公约》在“岛礁建设”领域的法律滞后性已经不能适应当前各国在海洋开发领域的实践需要和可持续发展的要求。学界需要重新审视《公约》在未来国际海洋法中的作用,并在“岛礁建设”立法领域有所创新。未来,在“岛礁建设”后期对国内立法的完善,及在海洋环境、渔业资源保护领域的法律研究将成为仲裁案后学界研究的重点。


概要

20167月公布的南海仲裁案(以下简称仲裁案)裁决系统地否定了中国在南海问题上的几乎所有的主张和权益,本文从仲裁案裁决中涉及岛礁建设的议题为切入点进行分析,第一部分对仲裁案裁决中涉及岛礁建设的部分进行评析,分析仲裁庭裁决该议题遵照的法律逻辑以及裁决本身存在的局限和漏洞;第二部分分析仲裁庭依照的《联合国海洋法公约》在岛礁建设议题上的功能性缺失以及该议题在未来海洋开发利用领域立法的重要性和必要性;最后一部分从中国学界的应对出发,提出应对岛礁建设相关法律问题的后续研究和立法工作的建议。

一、仲裁庭对岛礁建设议题裁决的逻辑漏洞和局限

   仲裁庭在就菲律宾提出有关中方岛礁建设引发的法律争端议题的裁决上,采取了支持菲律宾全部诉求的做法。此外,在认定南沙群岛各个岛礁属性时,仲裁庭还以中方进行的岛礁建设严重改变岛礁的自然状态为由,从而依据自己认定的所谓历史资料对岛礁的属性进行重新评估。以下部分结合仲裁庭的裁决,分析各项裁决存在的漏洞和局限性。

   (一)仲裁庭在认定南沙群岛岛礁属性时,以中方进行的岛礁建设破坏了岛礁自然属性为名,转而通过历史文献资料进行了属性的认定。首先,仲裁庭对岛屿岩礁低潮高地概念的解释和适用具有较大的主观性,无法建立岛礁建设后的岛屿是否能够主张领海以及专属经济区的必然联系。中国政府并未因为在南沙群岛的岛礁建设而主张新的海洋权益,而是多次阐明将依此向国际社会提供更多的公共服务。因此,仲裁庭提出的中方进行岛礁建设是为了主张更多的海洋权益的论点是不存在的,更加不能以不存在的论点进行裁决。其次,仲裁庭在证据采用的问题上存有缺陷。在整个仲裁案中,仲裁庭没有收集和引用任何中文资料,而是将英文资料作为本案唯一使用的证据来源语言,违背了其宣称的能找到最好的证据的原则,从某种程度上说就是渎职

   (二)仲裁庭认为,中方在菲律宾专属经济区进行人工岛屿建设,违反了菲方的主权权利。在菲律宾提起的第12项诉求中认为中方对美济礁的占领和建设行为,a)违反了《公约》对于建筑人工岛屿、设施与结构的规定c)构成了《公约》中反对的非法侵占行为。对于美济礁的岛礁属性问题,仲裁庭存在着证据本身和证据使用的缺陷。《公约》第298(1)(b)的排除性特指军事活动”(military activities),而仲裁庭引用的中方材料中特别引用了国家主席习近平的演讲中提到的中国不在南海搞军事化’”militarization) ,甚至仲裁裁决中出现的也是军事化”(militarization)。仲裁庭混淆了军事活动军事化的区别,因此对该项诉求不能产生管辖权。其次,仲裁庭在军事化与否的证据采信上过于随意化。中国政府多次声明南海断续线属于中国的历史性权利,但仲裁庭在裁决中否定了中方的主张,而在岛礁军事化问题上则采用相信中国政府声明的做法,不对事实进行分析。

   (三)仲裁庭认为,中方在控制的南沙群岛七个岛礁上大规模填海和人工岛屿建设对海洋环境造成了严重损害。仲裁庭结合菲律宾方面提供的证据和第三方专家报告,认定中国近期在南沙群岛七个岛礁上的大规模填海和人工岛屿建设对海洋环境的负面影响。在此提出,仲裁庭对涉及中方岛礁建设危害南海海洋环境的诉求是否有管辖权,其实是值得商榷的问题。如果中菲双方在7个岛礁的领土主权归属上存有争议,且菲律宾承认此点,则按照《公约》规定,仲裁庭对涉及主权争议的海洋争端没有管辖权。

   (四)仲裁庭认为,中方在菲律宾提起仲裁案后开始大规模的岛礁建设行为违反了《公约》缔约国在争端解决程序中的义务,加剧了两国的海洋争端。仲裁庭先认定对菲律宾提出的第14条(d)有管辖权,随即认为中方进行的“岛礁建设”使其“无法恢复原来的状态”、“对海洋环境的破坏”以及“刻意对岛礁自然面貌的破坏”构成了“加剧并扩大”争端的行为。最后,仲裁庭甚至间接表明中方对该仲裁“不参与、不接受和不承认”的政策本身构成了“加剧和扩大”海洋争端。

   菲律宾方面将己方对中国方面“岛礁建设”的指控和《公约》第278条和第300条相联系,是一种偷换概念的做法,仲裁庭对此进行裁决涉嫌越权。中国对待菲律宾南海仲裁案的“三不”政策,与《公约》第278条所禁止的“非和平”的方式相差甚远。最为关键的是《公约》中根本就不曾出现菲律宾方面提出的“加剧和扩大”(aggravate and extend )争端的这两个词汇,因此,对是否“加剧并扩大”争端不该在《公约》的裁定范围内。

二、《公约》的局限性与“岛礁建设”立法的必要性

   仲裁庭对中国在南沙群岛的“岛礁建设”行为违反《公约》多项条款的裁决,既有仲裁庭本身的认知因素,也与《公约》在此议题上的法律滞后和缺失有着密切联系。在南海仲裁案中,菲律宾方面和仲裁庭都将中国在南沙的“岛礁建设”行为与修建“人工岛屿”划上了等号,并据此作出各项中国违反《公约》的裁决。而现实情况是,中方在拥有岛礁主权的基础上进行的大规模岛礁建设是否违反《公约》本身的相关规定,在现有《公约》文本中无法得到体现。21世纪的今天,“海洋城市 (Ocean City)从科技角度看已经不再是一个概念,而是呼之欲出的现实。但与此同时,有着海洋“基本法”之称的《公约》代表的意识形态和人类科技水平仍然停留在条约制定的20世纪80年代。

南海仲裁庭的裁决,很大程度上是从是否“合法”的角度来看“岛礁建设”的问题,并未从“合理”的角度出发来研究这一重要海洋领域的新的实践。《公约》中的岛屿制度,特别是“岛礁建设”相关法律的缺失,是制约《公约》未来规范各国海洋事务行为的一大弊端。

三、“岛礁建设”的后续法律问题研究

   南海仲裁案本身的尘埃落定仅仅是围绕着南海问题的法律战的开始,学界对有关“岛礁建设”议题的后续法律问题研究及成果,将直接影响到未来中国在南海维权的方式和效果。

首先,对于仲裁庭涉及 “岛礁建设”相关问题的裁决,中国方面在“不接受”的前提下必须要在法律领域有所回应。有关部门可以考虑出版白皮书,将仲裁案中带有明显政治性的裁决部分汇编成册来进行批驳。

   其次,目前国内法律中与南沙群岛岛礁建设相关立法联系最为紧密的是1999年颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》, 2009年制定的《中华人民共和国海岛保护法》和1990年颁布的《中华人民共和国军事设施保护法》。可结合南海问题发展的新形势对这些法律进行研究和再思考,为进一步提升“岛礁建设”的国内合法性作出学界的贡献。

   再者,根据南海仲裁庭认定中方在“岛礁建设”的过程中违反了《公约》关于海洋环境保护的条款,未来中国在对岛礁建设引发环境问题的立法过程中可以参考《公约》中的相关条款,结合自身实际情况妥善立法。

四、结

   仲裁庭对于仲裁案涉及“岛礁建设”议题的裁决教条地依照《公约》中并不完善的相关条款,将合法放在了合理之上,制约了“岛礁建设”成为各国未来利用海洋资源、造福人类的诉求。另一方面,裁决结果客观上扩大了相关国家的海洋争端,削弱了《公约》在国际上的公信力。中国作为在“岛礁建设”技术和实践方面的全球领先者,自身和平开发、利用海洋资源的决心不应受制于所谓的仲裁结果。一方面,中方可仔细研读仲裁结果,组织批驳其谬误,为中国的“岛礁建设”正名;另一方面,应该创造性的对其中涉及“岛礁建设”的法律问题进行全面的研究和创新,使之符合中国的国家利益,并为地区的和平与稳定提供坚实的法律基础。


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法国绘画:共和到来 作者:Janet Lange
如果法律是非正义的,它就不能存在。
——奥古斯丁(古罗马) 《论自由意志》