“一带一路”与大周边外交格局的重塑

“一带一路”与大周边外交格局的重塑

孙现朴

一、大周边在中国外交战略中的地位及当前面临的困局

中国作为正在崛起的大国，政治和经济实力不断提升，在周边地区的影响力在不断扩延。大周边地区对于崛起中的中国极为关键，它不仅是中国维护国家主权的首要区域，也是中国实现崛起的重要条件，更是中国大国外交的最佳平台。

1.新时期大周边的战略地位

周边地区是中国维护国家主权、施展国际抱负的首要区域，是实现大国崛起的战略依托带，也是处理好与周边国家的关系、营造良好的周边安全环境的必然选择。实现中国与周边国家的和谐相处，必然需要精心耕耘周边区域，制定有效、可行的周边外交战略。

十八大以来，中共中央对周边外交工作给予超乎寻常的重视。在2013 年10月召开的中央外事工作座谈会上，习近平强调：“做好周边外交工作，是实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的需要，要更加奋发有为地推进周边外交，为中国发展争取良好的周边环境，使中国发展更多惠及周边国家，实现共同发展。”这是中央第一次专门就周边外交工作召开的重要会议，说明周边外交工作在中央全局外交工作中具有重要地位，表明中央具有极强的决心调整外交政策，以更好地应对周边外交面临的挑战，为实现中华民族伟大复兴的中国梦营造良好周边环境。其后，在2014年11月召开的中央外事工作会议上，习近平强调：“要切实抓好周边外交工作，打造周边命运共同体，秉持亲诚惠容的周边外交理念，坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，深化同周边国家的互利合作和互联互通。”

经略周边首先应从“周边”概念论起，只有明晰“周边”概念才能更加明了经略周边的范围和区域。“周边”概念一直处于发展之中。“周边”这一词汇最早出现在20世纪80年代后期论述中国外交和安全战略研究的相关文献中。1988年，《政府工作报告》中首次出现“周边”一词，其范围包括蒙古、朝鲜半岛、东盟以及南亚各国，但不包括日本和当时的苏联。其后，在涉及“周边”概念时，其涵盖范围不断扩大，逐渐将日本和独立后的俄罗斯及中亚国家纳入其中。随着中国“周边”概念的不断扩大，有学者提出“大周边”与“小周边”的划分：小周边的概念在地理范围上要相对狭隘一些，主要关涉与中国领土、领海直接相接的国家和地区；而大周边概念则超出了传统地理范围限制，指同中国陆上、海上有相同战略利益需求的国家和地区。

中国崛起及其影响力的不断提升，是“周边”概念不断发展、涵盖范围不断扩延的根本原因。在21世纪之前，中国的战略利益存在主要停留在受其直接影响的小周边地区，且当时中国的战略影响主要体现在陆上。进入21世纪，中国政经影响力不断扩大甚至超出与中国直接相邻的陆上、海上范围，中国对周边地区的影响更加具有陆海并重的特点，既要维护与陆上邻国的睦邻关系，亦要保证海上权益不受侵犯。因此，中国的周边伴随着国家实力上升而不断延展，当前中国所要经略的周边已经从“小周边”上升到“大周边”层面。

在快速崛起的背景下，近年来中国在周边区域面临的外部战略压力日益上升，只有维护好周边地区的和平稳定，才能实现国家经济的可持续发展。在崛起过程中，中国面临的外部压力日益增强，在不断增强的外在压力之中既有周边国家给中国制造的压力，也有周边国家背后的全球性大国给中国制造的外在压力，而部分地区大国更是通过主动参与进而复杂化中国周边安全形势来给中国施压。大国压力与周边压力相互交织，促使中国不仅要处理好和周边国家的关系，更要从全球层面投入更大外交力度来经略周边。从另一个角度看，周边是维护国家利益的重点区域，是发挥大国作用的最主要区域，也是中国提升国际地位的主要支撑点和战略依托地带。只有维护好周边地区，中国才能真正在世界上发挥更大的战略影响力。

2.当前中国周边外交面临的困局

进入21世纪，中国周边形势复杂性剧增，周边外交面临的挑战不断加大，特别是2010年之后，中国周边形势发生极为深刻的变化，以往积累的一系列矛盾突然迸发，从东至西面临诸多棘手难题。综而观之，主要可分为四类：一是中国与周边国家存在的边海争端问题；二是大国战略博弈问题；三是东亚地区合作转向问题；四是非传统安全问题。

中国与周边国家存在的边海争端问题不断干扰中国和平的周边环境。近年来，中国与周边国家存在的领土、领海争端集中迸发，突出地表现为中日之间的钓鱼岛争端、中国与部分东南亚国家间的南海划界及岛礁争端。中日在钓鱼岛纷争方面存在较大分歧，由钓鱼岛引发的连锁事件正在深化为东海危机，加之日本政府的错误做法，钓鱼岛危机正在向僵局化、常态化方向发展。在南海问题上，菲律宾、越南等国一方面不断对非法占领的岛礁宣誓主权，另一方面对中国在南海地区的正常维权行动进行谴责，还试图通过“抱团取暖”的方式应对中国，力图使南海问题多边化、国际化，以从中谋取更大利益。

中国周边安全形势发生的变化，使中国因素日益成为争端焦点，而部分大国也利用中国与周边国家的纷争进而复杂化中国的周边安全形势。其中大国在中国周边的战略博弈，较为突出地表现为美国利用周边国家对中国崛起的恐惧，加大了对中国周边事务的干预力度，以图平衡中国在亚洲快速增长的影响力。随着中国快速崛起，美国已经将中国锁定为主要战略竞争对手，为了防止中国将其挤出亚洲，美国不断深化与传统战略盟友的联系，积极拓展与越来越重要的国家建立战略伙伴的关系，如印尼、越南、印度等，力图将其“轮轴-辐条”安全架构转变为网络状安全架构。安倍晋三重新执政日本后，便积极助推摆脱战后体制，刻意鼓噪中国威胁论，并拉拢中国邻近国家“围猎”中国，中日关系陷入正常化以来的最低谷。印度莫迪政府上台后，加大了推进“东向战略”的力度，积极发展与越南、日本等国的关系，并试图插足南海问题，复杂化南海局势。

尽管冷战后亚洲地区的经济整合取得一定进展，区域内贸易合作水平得到极大提升，但国家层面的合作对区域经济合作的阻碍依然较为明显。当前亚洲地区国家间的贸易壁垒并没有完全破除，各国对资本流动的管制依然严苛。就地区层面而言，机制拥堵在一定程度上造成区域经济合作难以顺利推进。亚洲地区存在多个区域经济合作机制，这些合作机制远超出了区域经济合作的需求，且部分机制处于竞争之中，不利于区域经济合作。造成亚洲区域经济合作不畅的原因，一方面是现有区域经济合作机制缺乏权威性，难以统筹协调区域内国家经济发展；另一方面是区域经济合作没有得到域内大国政府层面的强有力推动。此外，美国为了防止亚洲经济区域合作将其排除在外，竭力推行以它为支轴的区域经济合作框架，分化亚洲地区内生的区域经济合作机制，致使亚洲区域经济合作机制处于多头竞争、内聚力不足的境况。

以恐怖主义为代表的“三股势力”（恐怖主义势力、极端主义势力、民族分离主义势力）造成的地区局势不稳定，日益成为中国周边地区面临的重大安全威胁。近年来，受国际环境变化和地区局势影响，周边地区的极端组织呈现出相互交叉，指导思想相互融合，活动范围“外溢”的特点，部分极端组织加强了对中国新疆等地的渗透，与中国境内极端势力相互勾结，对中国国家安全造成严重影响。毒品种植、武器走私、跨境犯罪等问题同样困扰着周边地区的和谐与稳定，阿富汗、缅甸等国的毒品种植和走私活动，不但影响其国内社会稳定，也对地区安全造成负面影响。在海路方面，中国的“两洋”海上战略通道面临着遭受海盗威胁的风险，特别是印度洋东西两端的海盗威胁日益严重，对中国的经贸、能源运输安全等造成直接影响。

二、以“一带一路”破解周边外交困局

为了更好地经营周边，中国新一届中央领导集体高屋建瓴地提出了“一带一路”倡议。2013年9月，习近平总书记在访问哈萨克斯坦时提出“丝绸之路经济带”倡议，建议欧亚各国用创新合作模式，共同建设“丝绸之路经济带”。此后，2013年10月习近平总书记在访问印尼时，向东盟国家提出共建“21世纪海上丝绸之路经济带”倡议，致力于“建设更为紧密的中国-东盟命运共同体，为双方和本地区人民带来更多福祉”。“一带一路”作为新时期中国对外战略初现端倪，中国希冀通过“一带一路”倡议推动中国与大周边区域发展合作，将中国经济发展与其他国家的发展结合起来。“一带一路”倡议提出表明中国开始重新认识与周边国家的关系，变被动为主动，是中国外交重大战略性转变，它标志着中国从更宏观的战略框架下审视与周边国家的关系，也使得中国落实“亲诚惠容”周边外交理念有了更具体的路径和抓手。

1.“一带一路”的战略定位

“一带一路”即是基于中国国内发展的现实需要，也着眼于中国和世界的共同稳定与繁荣。它旨在向世界表明，中国不会再像以往霸权国那样通过暴力方式推翻国际秩序，而是力图在现行国际秩序中和平崛起。它是中国争取实现跨地区发展的战略，是实现新型大国走和平、合作、共赢的战略。

第一，“一带一路”是当前中国应对纷繁复杂的周边形势的顶层战略，希冀通过中国发展带动周边地区发展，维护周边地区稳定。“一带一路”是中国在周边的顶层设计，符合中国的利益，也符合周边国家的共同利益。作为周边外交的“顶层设计”，“一带一路”需要统筹考量周边外交的战略目标、风险挑战等，以期得到解决问题的方案。在顶层设计中，中央需要统筹考虑国内各部门利益，综合运用各种手段，推进“一带一路”建设。从国外背景看，“一带一路”倡议是在中国国内与国际两个大局联系日益密切、沿边发展与周边外交日益紧密背景下，提出的符合中国与周边国家共同发展利益的总体方案。

第二，彰显中国作为大国引领、促进周边国家及发展中国家发展的国际责任。作为发展中的大国，中国需要得到周边国家和世界各国的认可，而这种承认的取得，需要大国在国际上承担相应的责任。中国作为发展中国家，对于发展有其自身的理解与经验总结。中国在与发展中国家的合作中，探索出了独具特色的共同发展模式，其中最为重要的特点是拒绝西方国家带有附加条件的援助模式，转而采取在平等协商基础上的互惠合作，利用经贸等手段，解决制约国家发展的基础设施瓶颈，充分发挥发展中国家的先天优势，实现共赢发展。在共建“一带一路”的过程中，中国将坚持正确的义利观，向发展中国家和友好邻国提供力所能及的帮助，真心实意帮助发展中国家实现发展的愿望。周边国家经济发展符合中国的国家利益，周边的和平必然会使中国拥有稳定的周边环境。

第三，“一带一路”倡议既是未来中国经济对外开放的重大举措，更是中国未来外交大战略的布局。在中国经济发展的关键转型期，通过“一带一路”倡议可以使中国国内的富余产能流入周边发展中国家，帮助他们实现增长，这反过来也有利于中国经济实现可持续增长。在“一带一路”倡议下，中国沿边省份可以与周边区域更好地实现衔接，对提升沿边经济开放水平有诸多裨益，周边国家也可利用与中国的合作实现经济发展，从而取得双赢的局面。在发展中国家取得经济发展后，必然会更加努力地推动国际关系向着更平等、包容、合作的方向发展，最终建立公平、合理、开放的世界新秩序。

2.以“一带一路”破解中国周边外交困局

中国国家实力的提升，已经成为影响地区环境变迁的最大自变量。伴随着中国崛起，周边形势发生新变化，出现了一系列新问题。在国家实力提升与周边外交面临困局的双重背景下，中国希望以“一带一路”为抓手破解周边外交面临的难题，助推中国与周边国家的全方位合作。

第一，以“一带一路”化解大国战略博弈，提升中国与周边大国之间的战略互信，拓展合作空间。“一带一路”的实施可以为中国与美、印等国的多层面、多领域交流提供新平台，深化双方的战略合作。在中美关系方面，中国可借助“一带一路”倡议作为平台拓展战略合作空间，弱化美方的战略疑虑。如中美在阿富汗问题和维护印度洋海上航道安全方面存有广阔合作前景：在阿富汗问题上，随着美军撤离阿富汗，中美围绕阿富汗安全局势和国家重建方面的共同利益在不断增加。在阿政治领域，中美都希望推动阿人主导的阿国内政治和解进程；在安全领域，中美都担心阿国内问题恶化对地区安全形势造成负面影响；在经济领域，中美都希望阿国内经济转型成功。特别是中国在基础设施建设方面的强大实力，其他国家无可替代，而“一带一路”建设的前期目标便是提升周边国家基础设施，这与美国需要中国积极介入阿富汗事务、发挥建设性作用的战略目标相一致。

在印度洋海上通道安全方面，中美之间存在共同利益。近年来印度洋海上航道面临日益严重的海盗威胁，尤其是西印度洋地区的海盗事件日益增多。鉴于美国在印度洋地区的实力限制，它希望更多的海上大国加入到提供公共产品的队伍中，分担其国际责任。中国的“一带一路”就是倡导综合安全、共同安全、合作安全的新理念。在“一带一路”框架下，中美共同维护印度洋海上航道安全，能够推进中美战略互信，弱化两国的战略博弈。

尽管中印战略互信不足，但目前两国都将发展经济作为优先任务，经济合作正在成为推进两国关系发展的重要因素，“一带一路”为两国推进双边经济关系向纵深发展提供了有利条件。当前印度政府加大了对外国投资的吸引力度，中国也开始利用自身资本优势，增加在印度的投资。2014年9月，习近平总书记访印期间，表示未来五年内中国将向印度投资200亿美元。中印将共同打造生产和供应链，发展更为可持续的经济伙伴关系。经济合作在中印关系中的“压舱石”，双方可借助经济合作消除在其他领域的猜疑，逐步提升战略互信水平。同时，“一带一路”实施后，中印之间的文化交流、青年交往、媒体合作等将增多，能够为两国奠定更为坚实的民意基础，解决政治上“近而不亲”的问题。此外，在“一带一路”框架下，中印缅孟次区域合作的深入推进，也为双方化解分歧提供了另一个多边舞台。

第二，以“一带一路”缓解中国与周边国家的信任赤字，增进战略互信，为双方边海争端的解决创造有利氛围。当前中国与部分周边国家之间信任赤字仍然存在，领土主权和历史争端突出。对待上述争端，中国倡导采取和平、合作方式加以解决，“通过坦诚深入的对话沟通，增进战略互信，减少相互猜疑，求同化异、和睦相处”。各国共建“一带一路”，有助于它们通过合作促进共同安全，管控分歧和矛盾，使沿线国家都走上和平发展道路。

“一带一路”将为中国与周边国家对话合作搭建崭新平台，力图实现中国与周边国家增信释疑。“一带一路”实施后，亚洲国家将积极利用现有双边和多边机制，展开多层面、多领域的沟通磋商。在推进双边关系稳步发展的同时，强化多边合作，发挥上海合作组织（SCO）、中国－东盟“10+1”、亚信会议（CICA）大湄公河次区域（GMS）经济合作等现有多边合作机制作用，促进地区热点问题解决，维护亚洲地区的和平与稳定。

以“一带一路”为合作平台，亚洲地区广大国家将参与其中，高层交往与对话必然会有效消解国家间的猜忌，增进亚洲国家间的了解与信任，夯实地区合作的基础。就中国与部分东南亚国家存在的南海问题，“一带一路”实施后，必然会增进中国与南海相关声索国的政治安全互信，为区域合作创造有利氛围，力图出现以合作代替争斗的解决方式。

第三，以“一带一路”打破区域合作的藩篱，推进区域经济整合。经贸合作是“一带一路”倡议的重点内容，“一带一路”旨在推进区域全面经济合作伙伴关系谈判，消除贸易和投资壁垒，促进贸易投资的便利化和自由化，“开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构”。“一带一路”强调共同发展，开放性是最为主要的特征。“一带一路”不是经营势力范围，任何有意愿参与的沿线国家都可加入其中，其目的是清除区域经济合作的障碍，实现区域经济的整合。

为了便于周边国家实现经济发展、助推区域经济合作，中国政府已倡议建立亚洲基础设施开发银行、金砖国家银行、丝路基金等金融投资机构。这些多边金融机构，是亚洲国家经济发展的客观需求，这些投资机构的设立必将推动区域经济合作水平提升。它们能够有效弥补公共部门和私人部门的合作缝隙，填充亚洲国家的投资缺口。经过多年经济发展，中国已拥有较强的经济实力，在此基础上，中国政府将发挥引领作用，推动区域经济一体化进程。例如，亚投行就是中国倡导建立，具有政府间性质的亚洲区域多边开发机构，与域外现有多边开发银行形成互补，共同促进亚洲区域经济持续发展。它一方面是对现有多边机构很难满足亚洲基础设施建设所需资金的补充；另一方面能积极发挥中国在基础设施建设、装备制造等方面的优势，助推周边国家发展。

第四，以“一带一路”加强国际合作，打击“三股势力”和跨国犯罪。在对待“三股势力”方面，中国采取零容忍态度，并将加大打击力度。由于“三股势力”在指导思想、组织体系等方面越来越呈现出跨国性的特点，中国只有与周边国家联合采取行动，才能对其进行有效打击。通过“一带一路”实现战略合作，中国将与周边国家加强在情报交流、干部培训、技术交流等层面的合作，针对不同区域的恐怖势力制定不同的打击策略。在中亚地区，中国可以依托上合组织，在各方合作框架下提升多边反恐能力；在阿富巴地区，中国可借助与巴基斯坦良好的双边关系，增加对巴基斯坦的支持力度，提升其反恐能力，防止恐怖主义势力蔓延；在打击毒品走私领域，中国可尝试借鉴中老缅泰大湄公河联合执法经验，与周边国家加强沟通，共同建立联合缉毒执法机制。

在应对海盗威胁方面，中国可积极协调与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家的反海盗政策，制定沿线国家都认可的反海盗法规，为共同打击海盗提供制度保障。在制定相关规则的基础上，中国一方面可以力所能及地帮助沿岸国提升海上执法能力，对它们在反海盗技术领域进行支持。另一方面，中国能积极提升自身海上力量，增强应对海盗威胁的海上实力，并与相关利益国家协调政策，加强对海盗频发区域的巡航、护航力度。

三、 “一带一路”经略周边：需要统筹的几组关系

改革开放后，中国周边外交工作取得较大进展，为服务国内经济发展做出突出贡献，综合国力得到大幅提升，中国踏上全面崛起的新征程。但是囿于传统思维、国家实力等限制，中国周边外交还存在一些需要改进的地方。新时期要求中国对周边外交进行新部署，“一带一路”倡议便是顺应时代要求推出的新政策，它将有效改进周边外交工作存在的问题，实现周边外交在以下几个方面的平衡：

1.实现中国周边外交的东西平衡。

改革开放后，中国重新加入以西方国家主导的国际秩序，在此过程中，为了服务于国内经济发展，中国与美日等工业化国家之间的交往日益增多，这在客观上造成中国必须将周边外交的工作重点置于东亚，致使对中亚、南亚、西亚的外交投入相对不足。但随着中国崛起进程加快，边疆安全问题日益突出，西部各国在中国周边外交中的重要性不断显现。

西部各国是欧亚大陆的核心地带，拥有丰富的自然资源。在中国崛起的关键期，亚洲西部重要的战略地位以及资源的丰饶，要求中国加大对西部各国的外交力度。此外，从中国周边外交面临的外部环境来看，中国在东亚地区面临的战略压力较大，经略西部周边可以缓解中国面临的外部压力。当前中美在东亚地区的竞争，已经呈现出某种“零和博弈”的特征。中国如若继续提升在东亚的战略地位，必然引起美国更深的战略疑虑，中美之间在东亚的竞争将更为激烈。

在“一带一路”倡议下，中国与亚洲西部各国之间的经济、政治联系将更为紧密，有助于实现中国周边外交的东西平衡。在亚洲西部，大国之间战略博弈的强度远小于东亚地区，中国推进西部周边外交面临的战略压力较小。“一带一路”倡议实施后，中国将加大对西部各国的投资，改善当地基础设施，有助于西部各国的稳定。同时，在中国经略西部周边的过程中，中美之间的合作空间也将得到扩延，有利于构建中美新型大国关系。随着美国全球战略收缩，它也希望中国在中南亚地区发挥建设性作用，为维护阿富汗等国的稳定做出贡献。

2.实现中国在大周边地区的陆海平衡。

尽管历史上中国有郑和下西洋的海上壮举，但长期以来中国更多遵循了重陆轻海的传统观念，对海上权力认知不足。改革开放后，中国融入西方主导的国际秩序，积极发展与外部世界的经贸联系，中国已经成为外向型经济体，中国的海洋转型也在与之同步推进。作为处于亚洲边缘地带的陆海复合型大国，中国要保证外向型经济的发展、维护海外利益，需要在海上积极进取。

在某种意义上，“一带一路”倡议的方针就是谋求在周边地区的海陆平衡发展。20世纪90年代，随着冷战结束及苏联解体，中国陆疆面临的重大安全威胁不复存在，从根本上缓解了中国陆上的安全环境，正是在陆上安全得到保证的基础上，中国才将主要精力投入经济外向型发展。伴随着外向型经济发展的深入推进，如何保证外向型经济发展的持久性正在成为中国面临的重要难题。“一带一路”实施后，中国与中亚、南亚、俄罗斯等陆上国家关系将得到巩固并深化，中国的陆上周边环境将更为和谐。这既防止了大国利用中国陆上邻国对中国崛起设置障碍，同时排除了中国面临来自陆海两方面压力的可能，中国可以放手发展海权。通过发展海权，中国的国家地位将得到更大提升。

长期以来受“重陆轻海”思维影响，在海军建设上，中国与其他大国存在较大差距，海上力量与大国地位极不匹配，现有的海上力量不足以为中国日益增长的海外利益提供有效保护。“一带一路”倡议实施后，中国的海上战略存在将得到不断提升，在印度洋等地建设的重点港口，能够为中国建设高效、安全、畅通的海上运输通道提供助力。毋庸置疑，“一带一路”倡议将有效改变长期以来中国“重陆轻海”的思维，在周边区域实现陆海平衡。它表现为一种“陆稳海进”的战略态势，可以弥补中国崛起进程中海上力量相对缺失的短板，实现在周边区域的“陆海”两翼齐飞，全面助力中国崛起进程。

3.实现中国自身发展与承担地区责任的平衡。

在综合国力不断提升的背景下，中国适度增加对地区和全球事务的贡献力度，已经成为新时期中国面临的重要外交任务。经过三十多年的经济增长，中国已经积累较充盈的资本，运用充盈资本帮助其他国家实现共同发展，既能体现中国崛起进程中担负的国际责任感，也能扩大出口市场，同时还能够对国际社会呼吁的“中国责任论”进行有效回应。然而，成熟的大国承担国际责任是理性的，要懂得量力而行，不能为担负国际责任压垮自身。

考虑到中国人均国内生产总值仍然较低、周边地区邻近的现状，周边地区是中国崛起过程中展示大国责任的优先区域。基于中国和平发展的特性以及周边国家多为发展中国家的现状，可以将发展的责任作为中国经略周边的重要抓手。中国可以通过与周边国家建立多边发展联盟的策略，将国内经济发展与大周边地区发展融汇结合，实现国家发展与担负地区责任之间的统一。

“一带一路”倡议正是力图构筑多国参与的多边协同发展平台，以实现中国与周边国家共同发展、共享利益。它能够充分发挥中国在经济发展方面的优势地位、有效促进中国与大周边国家进一步合作，兼顾中国与周边国家的发展需求。根据周边国家的发展现状，中国可以利用在技术、设备材料及人力资源等方面的优势，有效改善周边国家的基础设施建设，促进当地经济社会发展，体现中国作为大国帮助周边国家发展的担当。反过来看，大周边地区的发展，也能为中国自身发展创造新的机遇，而且在共同发展过程中能够为伙伴关系赋予更多实质性内涵。

     来源：http://mp.weixin.qq.com/s/f7SdYsaiNv5u-KW9NiUFFg