中巴经济走廊的战略价值及面临的挑战

中巴经济走廊的战略价值及面临的挑战

臧秀玲 朱逊敏

2013年5月，李总理在访问巴基斯坦时正式提出中巴经济走廊远景规划，以协助巴基斯坦进行基础设施扩建与升级为基础，旨在推进和深化两国在能源、安全、经济等领域的合作实现发展战略的有效对接2015年，中巴关系由战略合作伙伴关系升级为全天候战略合作伙伴关系。其中，以中巴经济走廊为引领，以瓜达尔港、能源、交通基础设施和产业合作为重点，形成“1+4”的经济合作布局。这是中巴开展务实合作共同打造“命运共同体”的关键内容。

一、中巴经济走廊对中国的战略价值

中巴经济走廊连接中国西南地区，贯通巴基斯坦全境处在东亚、南亚、中亚和中东的交汇区域。作为其终点的瓜达尔港位于被称为“世界油阀”的霍尔木兹海峡的湾口处，是通往波斯湾和印度洋的重要出海口，也是亚太地区与欧洲、非洲海上往来航道的重要中转港。中巴经济走廊的早期项目主要包括能源、公路铁路网、光纤项目和瓜达尔港的建设，走廊的建成将有利于中国打通西南国际通道，并进一步构建印度洋战略，实现海陆并举。具体来说，中巴经济走廊对于中国的战略价值主要有以下三点：

（一）拓展运输新通道，保障能源安全

当前中国石油进口的3条航线（东南亚航线、非洲航线、中东航线），都需要经过马六甲海峡。随着亚太地区战略地位的提高，不仅是美国一直对马六甲海峡进行监视与控制，印度也开始加强在海峡西口安达曼—尼科巴群岛的军事建设。如果海运航线在该地区被阻断，就会影响到中国约80%的能源进口，严重危及中国的能源安全和经济安全。同时，中国的海上航线大多经过南海海域，南海局势的不稳定也会降低航线的安全性。

中巴经济走廊将中国与主要石油来源地——中东和拥有丰富油气资源的中亚相连接，其油气通道项目是对中国现有的中俄油气管道、中哈原油管道和中国—中亚天然气管道的重要补充。若能顺利建成，中国来自波斯湾的能源进口就可以将瓜达尔港作为中转站，由海运转陆上管道运输，将油气资源运往新疆喀什。这样既缩短了运输里程，也避开了现有路线中容易发生冲突的地区。

（二）促进经贸合作，带动经济发展

十八届三中全会后，中国进入产业结构调整和经济模式转型的新阶段。这意味着中国必须重视“西出”战略，发掘中亚、南亚地区的经济潜力，并发挥印度洋对打开和巩固海外市场的作用。在此背景下，中巴经济走廊建设不但被纳入了中国“十三五”规划，而且还被赋予了补充和拓展中国西部大开发战略的使命。

一方面，中巴经济走廊意在充分利用巴基斯坦的经济潜力。2015年，中巴经济走廊进入实质性建设阶段，中巴两国贸易总额达到189.3亿美元，同比增长18.2%。其中，中国对巴出口额增长了24.17%，共计164.5亿美元。而为了吸引外资，巴基斯坦也出台了多种税收和土地优惠政策，并支持外资最高100%的持股比例和利润的全额汇出。这体现了巴基斯坦作为中国商品出口和产业转移目的地的巨大潜力。

另一方面，中巴经济走廊也为中国向西扩大开放提供了通道和平台。走廊的建成将改善中国西部内陆与外界的连通性，提高该地区尤其是新疆自治区吸引外资的能力，改变中国与西部邻国贸易往来受困于交通和通讯不便的局面。同时，巴基斯坦既是南盟组织成员，又与阿联酋、沙特等波斯湾国家经贸关系密切，将其作为转口、加工贸易的枢纽，有利于避开相关贸易壁垒和制裁，推动中国与上述国家经济关系的进一步发展。

（三）维护西部稳定，扩大地缘政治影响力

中巴经济走廊有望带动中国西部内陆的对外开放和现代化建设，改变该地区信息不畅、交通闭塞以及经济社会发展落后的状况，而巴方为保障走廊项目的顺利建成，也必然会配合中国，对恐怖主义组织和极端势力进行监控和打击。这对于维护中国西部地区稳定，削弱“三股势力”的影响具有重要意义。

巴基斯坦具有连接亚欧非以及印度洋的特殊地理位置优势，它是中国与伊斯兰国家进行沟通对话并发展友好关系的纽带，也是中国的中亚、南亚地缘战略的重要支点。近年来，美国推行“亚太再平衡”战略，并在中亚和南亚地区推行“新丝绸之路”计划，印度也希望通过“东向”战略建设成面向亚太的大国，若美印两国实现战略对接，将在很大程度上挤压中国的战略空间。中国可以借助中巴经济走廊对巴基斯坦及其周边地区的安全与稳定发挥更具建设性的作用，也能更主动地对该地区的局势作出及时、有效的反应。

同时，中巴经济走廊将中国倡导的“陆上丝绸之路”与“海上丝绸之路”连接起来，有助于中国影响力向中亚、南亚的拓展，也为中国影响力辐射印度洋、非洲和欧洲提供了条件。作为“一带一路”倡议的早期收获项目之一，中巴两国通过走廊建设为其他国家提供了便利，这种合作模式对其他区域和次区域合作具有示范效应和借鉴意义，也将为“一带一路”倡议的进一步推进争取更多的信任和发展空间。

二、中巴经济走廊为巴基斯坦提供发展机遇

由于交通不便、资金和基础设施缺乏等原因，巴基斯坦的地缘优势始终未能充分发挥并转化为经济、政治效益。中巴经济走廊计划将巴基斯坦打造为地区经贸中心和重要贸易中转站，是帮助巴基斯坦完成“2025远景规划”，实现“亚洲之虎梦”的一次重要机遇。巴基斯坦将中巴经济走廊称为南亚地区“游戏和命运的改变者”。

（一）推动经济发展，维护社会稳定

2015年4月，中巴签署了价值460亿美元的投资合作协议，这一数额约占巴基斯坦年GDP的20%。走廊项目的总价值相当于1970年以来巴基斯坦所有外国直接投资的总额，这些项目若全部建成，将在2015到2030年间为巴基斯坦创造70多万个直接就业机会，并使其年经济增长率提高2到2.5个百分点。依靠走廊项目，巴基斯坦可以利用中国的资金和技术优势，打造贯通全境的通讯和交通网络，激发沿线地区的经济活力，并有望将瓜达尔港建设成为重要的国际自由港与交通运输枢纽，为巴基斯坦经贸发展提供强大助推力。

巴基斯坦目前有超过4500兆瓦的能源缺口，常规停电每天可达12小时，这不仅使其年均GDP下降了约2%~2.5%，还成为其获得外国投资的主要障碍而走廊规划中对电力项目的投资将根本性改变这一状况。预计到2018年，走廊早期收获项目将为巴基斯坦增加超过10000兆瓦的发电量，巴基斯坦的经济增长率也因此预计可达7%。同时，经济走廊规划还将帮助巴基斯坦改善人民生活，缩小地区发展差距，有助于缓和其社会矛盾和部族冲突，消减恐怖主义和极端分子滋生的土壤。

（二）维护战略空间，确保地缘战略地位

美国曾经是巴基斯坦的重要反恐盟友和援助国，但两国在许多问题上存在严重分歧。巴基斯坦不满美国在核问题上对巴印的区别对待，尤其是美国曾针对巴方的核计划进行制裁和武器禁运，如今却促成印度加入核供应国集团（NSG）并与之进行相关交易。同时，在反恐战争期间，美国在巴境内狙杀本·拉登、发动无人机袭击等越境打击行为，使巴基斯坦始终对美国充满警惕，国内反美情绪上升。

美国调整南亚战略后，将印度视为“亚太再平衡”的重要抓手，试图与印度“东向”战略进行对接推动印度成为地区安全新的提供者。而印度在莫迪上台后也更加积极地构建其在南亚—印度洋的主导地位。当前，印度、伊朗和阿富汗已经就开发一个波斯湾外的现代化港口达成一致，这将帮助印阿得以绕过巴基斯坦发展在南亚、中亚地区的贸易合作。美印、印阿关系的发展，在一定程度上导致巴基斯坦的地区影响力被稀释，并使其面临在东西两线遭到包围遏制的危险。

中巴经济走廊能够强化巴基斯坦的地缘优势，缓解美印走近对其造成的战略压力，巴基斯坦也可以在走廊项目建设的基础上与更多国家发展双边、多边关系，从而实现战略空间的维护和战略纵深的拓展。

三、中巴经济走廊建设面临的主要挑战

2016年11月13日，首支中巴经济走廊贸易车队从中国喀什的红其拉甫口岸经巴基斯坦西部顺利到达瓜达尔港。这标志着中巴经济走廊已经实现了初步联通，瓜达尔港的港口功能也在走廊建设中获得恢复，中巴经济走廊正逐步由理念转化为现实。随着中巴经济走廊规划的逐步推进，走廊建设前景也更加被中巴双方看好。但不可忽视的是，中巴经济走廊的建设仍然伴随着来自经济、政治、安全等许多方面的挑战。

（一）巴基斯坦动荡的政局是最现实的不稳定因素

巴基斯坦的党派、宗教争斗激烈，且政府与军方难以达成一致。在走廊建设问题上，不同部族势力、利益集团和政党之间都存在分歧，不仅军方与政府在争夺对项目工程的主导权，巴国内对于走廊路线的走向也是争议不断。

走廊规划线路的“东线”途经拉哈尔伊斯兰堡等人口密度较大、设施较完善、治安较好的城市，且沿途地势较平坦，是投资者最倾向的路线。但优先发展“东线”的方案遭到了“西线”地区的强烈反对，并通过示威活动、多党派会议等形式向政府施压。“西线”支持者认为，选择“东线”是意图加剧地区矛盾和发展失衡，一面掠夺俾路支省的资源，一面为旁遮普省、信地省以及中国获取财富。这种争论一度影响了项目落实的效率，最后在中方的反复督促下，巴基斯坦政府最终达成了一个妥协的“多线”方案，将线路确定为包含东、中、西三线，并明确将“西线”置于和“东线”同等的优先地位。这实际上增加了走廊的建设难度，也加大了中方的经济成本和安全风险。并且，由于税收分配和瓜达尔港控制权等问题被继续搁置，巴政府与地方的争议并未真正得到解决。这反映了巴基斯坦中央政府对大部分地区缺乏足够的领导力和控制力，弱政府、强社会的现象导致即使巴基斯坦官方对走廊规划积极响应，具体政策和项目的推进还是始终缺乏力度。国内利益难以协调，政府又极易受到反对党以及各种行业协会、工会等各方力量的挟持，政府的政策在很大程度上不具备连续性和稳定性，容易反复和左右摇摆。

同时，巴基斯坦的选举政治是各利益集团和家族势力的角力场，换届可能导致权力的重新洗牌。若巴基斯坦在2018年的换届选举中发生执政党更迭，则必然会对现任政府制定的政策造成影响，这将是未来对中巴经济走廊建设的一次重大考验。

（二）巴基斯坦对外决策缺乏有效统筹和规划

巴基斯坦的政府决策经常被各部门的利益选择和偏好所左右，而其内部各部门之间权责不明，决策部门同具体落实部门之间也缺乏有效的沟通和监督。这导致巴政府决策效率低下，并且极易发生变动，政策实施经常缺乏操作层面的配套措施，出现问题也无法及时有效地作出反应。

中巴经济走廊规划的实施，虽然主要依靠中方的投资来推动，且中国参与大部分的项目建设，但由于主要是在巴基斯坦境内施工，其具体操作必然需要依赖巴方制定具体政策、采取相关措施切实有效地配合与促进，巴政府的态度和政策会对走廊的建设进展起到决定性作用。巴方政策的滞后和不连贯，将给走廊建设带来不确定性。巴政府部门间的关系也可能会导致走廊建设远景规划联委会无法产生应有的统筹和协调效果，增加中巴双方在建设过程中进行沟通对话、达成利益和目标一致的难度。

（三）走廊建设中的安全问题始终备受关注

虽然巴基斯坦一直对其国内的恐怖分子进行打击，巴军方也自2014年开始对武装分子进行持续的军事清剿，但其国内的安全形势依然不容乐观。俾路支省是巴基斯坦国内恐怖主义的重灾区该地区经济落后，交通闭塞，民族主义与分离主义色彩浓重，“塔利班”等恐怖组织相当活跃。而中巴经济走廊的关键项目——瓜达尔港就位于该省。俾路支省曾多次发生造成中国公民伤亡的恐袭。该省的民族主义者对中巴经济走廊持敌视态度，他们认为这是对俾路支省的掠夺，会最终导致当地居民失去对本地资源的控制权。

他们还将中巴经济走廊视为一个“阴谋”，认为走廊意在刺激巴基斯坦其他地区的人口涌入俾路支省，从而使俾路支族在该地区成为少数民族，挤压原住民的生存和利益空间。该地区的恐怖势力和分离势力为了发泄对政府和走廊项目的不满、追求更大更广的影响和威慑，很有可能将中国公民确定为袭击目标，并从电力、交通等方面对建设中的工程进行破坏。

除俾路支省外巴基斯坦国内安全问题比较突出的地区还有巴印、巴中边界以及靠近阿富汗的地区，尤其是巴中、巴阿边境地区的恐怖势力可能会联合起来进行跨国犯罪。走廊建设对沿线地区人口和经济的促进可能会便利恐怖势力的活动，扩大恐怖袭击造成的损失，建成项目中的利益分配不均也可能激化地区矛盾。另外，中巴经济走廊需要经过克什米尔这一敏感区域，虽然走廊建设将在巴控区进行，但也存在着与印度发生潜在摩擦的可能性。

（四）走廊建设的投资环境和经济收益存疑

虽然中巴经济走廊具有重要的战略和政治价值，但经济因素仍然是实践中需要充分重视的部分。走廊规划的进一步推进和走廊辐射、连接作用的发挥，都必须吸引更多非政府主体和中巴两国以外的主体参与到走廊运作中来。

虽然巴基斯坦的投资环境在南亚地区相对较好，但从全球范围来看，巴商业环境排名靠后，其经济实力对于中巴经济走廊的建设也缺乏支撑力。首先，巴基斯坦的产业基础薄弱，经济主要依靠农业，而工业尤其是制造业水平还相当落后，资源开发和利用的难度较大，这加大了走廊建设和中巴之间进行产业转移的难度和成本。其次，巴基斯坦虽然人口众多，但是受教育程度普遍偏低，远不能满足项目大量开展对于技术工人和管理人员的需求。再次，除了政治局势和安全形势之外，巴基斯坦的经济开放程度和金融监管状况也让外国投资者望而却步。巴基斯坦虽然给予中国多种税收优惠，但对于其他国家的市场主体来说，巴基斯坦的关税水平严重打击了其积极性，这也会影响经济走廊实现其对贸易、投资和产业合作的促进作用。而对于中国来说，由于两国存在巨大的贸易逆差，如果中巴经济走廊无法发挥连接两个市场的作用，则其对于拓展经贸合作的价值就会被降低。

同时，中国国内也担忧中巴经济走廊是否是超出两国实际承受能力的、高投入低效益的项目。中巴经济走廊的公路、铁路以及油气管道建设线路长且途径地区地形复杂尤其还需要穿过气候和土壤条件恶劣、地质灾害频发的喀喇昆仑山脉。这些基础设施建设技术难度大、建设周期长，需要投入巨大的人力物力且不确定因素众多，若项目停滞，则很可能得不偿失。参考已建成的喀喇昆仑公路，其建成后也面临着运输效率和长期维护的考验。有观点认为，即使中巴经济走廊使中国新疆与印度洋地区更为联通，若要实际实现其目的，还需要将货物和油气再远程运达中国中部和东部地区，这会使其费用更加惊人，既不能达到保障能源安全的效果，也不能实际缩短运输距离、降低运输成本。

（五）外部因素给中巴经济走廊造成压力

中巴经济走廊周边地缘政治局势复杂，存在多国的利益争夺和力量博弈，这一规划的提出与实施，必然会触动多方神经。印度已多次在不同场合表示了对中巴经济走廊项目的坚决反对，并谴责中巴经济走廊是加剧区域紧张局势的单边决定。

印度与巴基斯坦的关系长期处于紧张状态，在克什米尔地区的争端也导致多次冲突。中巴经济走廊途经巴控克什米尔地区，印度认为这会对其主权产生负面影响。印度总理莫迪提出，中巴经济走廊通过吉尔吉特—巴尔蒂斯坦的项目是不可接受的，因为该项目是在印巴有争议的领土上进行建设的。不仅如此印度还对中国建设走廊的目的提出质疑，认为中国不是为了经济利益，而是出于扩张海权和对印度进行包围的战略意图，中巴两国都企图破坏印度在南亚—印度洋地区的领导地位。

美国对中国影响力的不断提升也始终保持防范。瓜达尔港特殊的地理位置，使美国担心中国以此为立足点向波斯湾—印度洋发展军事力量，以借此监控该区域的运输通道以及美国海军的活动和联合军演。随着美军撤出阿富汗，中国逐步承担起中亚地区调停者的角色，地区领导力不断展现，而中巴两国通过中巴经济走廊深化合作，有可能会改变中亚—南亚乃至印度洋地区的地缘政治格局，在一定程度上会挤压美国的战略空间。

中巴经济走廊在一定程度上推动了美印地区战略合作的开展，同时美印与地区内其他国家也积极发展双边、多边合作。例如，美国积极推行其“新丝绸之路”计划，而印度在2016年5月与伊朗达成关于恰巴哈尔港项目的协议，这都给中巴经济走廊的建设带来了竞争对手。巴基斯坦与阿富汗的关系使其影响力难以向中亚地区实现纵深，这也给中巴经济走廊的延伸带来了阻碍。如果不能协调好与美印及其他周边国家的关系，中巴经济走廊的辐射范围将严重受限。

推动实施中巴经济走廊规划，不仅对中巴两国具有重要意义，也有利于促进亚洲—印度洋地区实现互联互通，带动区域和次区域合作，惠及区域内外的其他国家，对中国“一带一路”倡议具有试验和示范作用。但与此同时，作为一个长期而宏大的计划，中巴经济走廊的未来仍然存在着很大的不确定性，其所面临的风险与挑战不仅来自政治、经济和安全领域，同时还与文化、宗教、民族等问题交织在一起。这要求中国在走廊建设过程中，坚持适当和适度的原则，加强对项目投入和项目方向的把控，重视对风险的评估和预警，提高风险防范意识和应对能力，建立应急管理体系；规范项目参与企业及人员的行为，为中方树立良好形象，减轻和避免不同文化间的误解与冲突；进一步密切与巴方在具体事务上的协调与配合，例如共同维护项目及相关人员安全，为巴方民众提供职业技术培训等。同时，加强政党沟通、人文交流和教育合作，积极协调中巴两国国内在具体项目操作上的分歧，增进两国民众之间的相互理解和认同，建立信任和默契；对走廊建设持开放、包容的心态，鼓励多方参与，支持和接纳周边国家共同建设，为增信释疑作出更多的努力，为推进走廊建设争取更多的认可和支持。总之，只有对中巴经济走廊建设面临的风险与挑战进行全面了解和充分评估，才能促进中巴经济走廊规划取得更多实质性成果，让走廊建设真正惠及本地区国家和人民，进而推动和促进其战略价值的实现。

来源：https://mp.weixin.qq.com/s/_cszlwgD8oZsseVgyGD9FA