美国海军“杜威”号军舰进入中国南沙群岛美济礁12海里海域的所谓航行自由行动，是美国特朗普新政府成立以来在南海诸岛实施军事行动的第一次，预计美国新政府今后在南海诸岛的诸如此类的行动仍将继续实施，以遏制中国在南海诸岛的行为和活动，持续挑战中国在南海的主权和海洋安全利益。
一、美国军舰行动性质：航行自由还是无害通过？
中美两国在南沙群岛有关岛礁邻近海域实施所谓的“航行自由活动”的争议焦点为：这些海域为何种法律地位的海域，以及在该海域实施航行自由行动的性质的对立上，集中表现为这种行为是航行自由还是无害通过？
对于南海问题争议，美国认为在南海诸岛尤其在南沙群岛的主权争议问题上美国不持立场，希望相关国家依据国际法通过和平的方法予以解决，而不诉诸武力或威胁使用武力，也不采取单方面改变现状的行动，但须确保包括美国在内的国际社会在该海域的航行和飞越自由。同时，美国认为，中国在南沙群岛占据的岛礁属于低潮高地，无法主张领海，更无法主张更多的管辖海域（例如，专属经济区和大陆架）。所以，美国有在南沙群岛有关岛礁12海里内（所谓的公海）的航行自由权，并不需要中国政府的批准或许可，同时，其军舰在该海域内的行为行使的是非无害通过权而是航行自由权。
中国政府认为，美国军舰未经许可在南沙岛礁邻近海域（12海里内）的航行自由行动，损害了中国在该海域的主权和安全利益，其不是在公海的航行自由，而应受到在领海内的军舰无害通过的中国国内法规的制约，应严格遵守事先许可或通告制度。
可见，中美两国争议焦点为：军舰在南沙群岛有关岛礁邻近海域（12海里）的法律地位上。那么，美国军舰在南沙群岛有关岛礁邻近海域实施所谓的航行自由活动的海域地位应该如何界定呢？这必须考察《联合国海洋法公约》针对海域地位的规范性制度。
二、海洋法体系下的海域类型及法律基础
从《联合国海洋法公约》体系看，其依据陆地支配海洋的原则不仅规范了各国主张海域的权利，而且规范了各种不同海域的法律地位包括沿海国和使用国在各种不同海域的权利和义务，以及解决海域权利争议的程序和方法。
即在《联合国海洋法公约》体系中，规范了四种类型的海域。第一，需要国家宣布或声明的海域，例如，领海，群岛水域和专属经济区；第二，不需要国家宣布或声明的海域，例如，200海里内的大陆架；第三，需要国际机构（大陆架界限委员会、国际海底管理局）核准的海域，例如，200海里外大陆架，国际海底区域矿区；第四，潜在的管辖海域，即沿海国未公布领海的基点和基线，但具有管辖权的潜在的海域。
在南海诸岛问题上，中国政府于1996年5月15日宣布了包括西沙群岛在内的领海基线，但由于多种原因迄今未公布在南沙群岛的领海基点和基线，所以中国在南沙群岛的海域范围及性质是不确定的。但依据《中国政府关于领海的声明》（1958年9月4日）第1条和第2条以及《中国领海及毗连区法》（1992年2月25日）第2条和第3条，中国有在南沙群岛以直线基线确定12海里范围内的海域为领海的权利，同时，对于外国军用船舶进入中国领海应得到中国政府的许可或批准并应遵守中国政府的有关法令，对于违反中国法律法规的外国军用船舶的行为，可令其立即离开领海并承担损害责任（《中国政府关于领海的声明》第3条和《中国领海及毗连区法》第6条和第10条）。
可见，美国军舰在南沙群岛有关岛礁邻近海域尤其在12海里内的航行自由行动位于在中国的潜在管辖海域（领海）的行为，应受到关于军舰无害通过领海的中国国内法的制度性约束。
三、海洋权利主张争议：整体论与个体论
另外，应该指出的是，中美两国在南海诸岛上的另一争议焦点表现为：中国在南沙群岛占据的岛礁的法律地位问题上，即中国在南沙群岛占据和建设的海洋地物是属于何种法律地位的问题，换言之，中国在南沙群岛占据和建设的海洋地物到底是岛屿、岩礁，还是低潮高地。为此应分析《联合国海洋法公约》的有关条款内容。
美国认为，中国在南沙群岛占据的海洋地物是低潮高地，所以依据《联合国海洋法公约》第13条的规定，如果低潮高地全部与大陆或岛屿的距离超过领海的宽度，则该高地没有其自己的领海。同时，《联合国海洋法公约》第7条第4款规定，除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或以这种高地作为划定基线的起迄点已获得国际一般承认者外，直线基线的划定不应以低潮高地为起迄点。鉴于中国现今已在南沙岛礁占据的有关岛礁完成了陆域吹填工程并建设了相关设施，避免因中国行为造成的既有事实，所以美国为阻遏中国依此主张管辖海域并扩大管辖范围，并预测对所谓的航行和飞越自由带来损害，进行了诸如军舰进入南沙有关岛礁12海里内的所谓航行自由行动，以消除中国的权利主张扩大化趋势。
在此应该指出的是，尽管在《联合国海洋法公约》第121条中规定了岛屿具有与陆地同等的法律地位，可主张相应的海域范围的内容。但由于中国在南沙群岛的海域权利主张并不是以单个海洋地物予以主张的，而是以南海诸岛中的群岛整体主张海洋权利的，例如，《中国领海及毗连区法》第2条，所以，美国军舰未经中国政府许可擅自进入南沙群岛有关岛礁12海里范围的行为并不是所谓的航行自由行动，而是军舰在领海内的无害通过制度，理应受到中国关于领海内的法律规章的拘束。这是中国政府应对美国军舰擅自进入南沙群岛中国潜在管辖海域予以管制的理据。
四、结语
不可否认，美国军舰未经中国政府许可或通报中国政府在南沙岛礁有关岛礁12海里内实施的所谓航行自由行动，极易造成海空安全不测事态，也不利于中美两国军事部门于2014年10月缔结《重大军事行动相互通报机制谅解备忘录》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》以及后续附件协议（2015年9月）的执行和效果，损害中美关系的发展进程，更不利于中国和东盟国家间改善关系、缓和南海争议的努力措施。
因此，如果美国军舰的这种所谓的航行自由行动继续进行，只会促使中国军队进一步加强能力建设，提升坚定捍卫国家主权和安全的措施，包括南海领海制度的进一步完善，并呈现军事化的发展趋势，进而损害亚太区域安全秩序包括海洋安全秩序。这种态势是应该予以努力避免的。
