德国面临的难民危机源自对德国基本法和欧盟法的漠视
帕皮尔著，李目臣编译
自2014年开始在欧洲范围内蔓延的难民危机，无论在国内还是海外均引起了极大的讨论。一张叙利亚男孩尸体静卧在海滩上的照片，让欧洲以外的世界注意到涌入欧洲的难民潮。有越来越多的难民，因为德国采取了较其他欧盟国家更为开放的难民政策，从而选择以其作为申请庇护的目的地；今年度预估申请入德庇护的人数，已从原先预计的八十万人攀升至一百万人。但是，我们不难发现在这场人道主义危机面前，大家似乎更偏向于道德伦理的辩论。在当下欧洲国家，特别是德国，这场难民危机所引发的法律问题却鲜有涉及。联邦德国宪法法院前院长帕皮尔教授（Professor Dr. Hans-Jürgen Papier）就此问题提出了精辟的见解。在帕皮尔眼中，这场难民危机不仅仅会对德国的社会经济层面产生影响，更可能会在未来产生德国国内法同欧盟法以及国际法之间的冲突，进而再内化为德国国内的宪政和法律危机。
帕皮尔先生认为，德国目前所面临的这场难民危机很大程度上是由于德国政府对德国国内法和相关欧盟法令的漠视而造成的。难民进入德国是以申请庇护的形式进行的，从德国国内法的层面上来看，庇护权（Asylum，Asylrecht）的宪法法源是1993年修正的德国基本法第16.a条的规定。根据这条规定，庇护权是一项基本权利，但是同时该法律也对庇护权的效力范围做出了明确的限定。假使庇护权申请人是来自第三国，且申请人在第三国的人身安全不受急迫的威胁，那么他是不享有这项权利的。因此作为基本法的下位法，根据庇护权法第18条关于边境管理的规范，德国边防部门有权力直接拒绝来源于第三国的此类庇护申请人入境。但是宪法法院1996年5月14日的判决却不顾法律的安定性与系统性轻率地裁定：针对来自第三国的庇护权申请人，德国政府可对其庇护条件进行个案审查并决定其去留。帕皮尔先生认为，正是这一纸判决使得目前庇护权的适用标准丧失了法律上的客观性，进而造成德国政府面对此次大规模的难民潮进退失矩。
从欧盟法的角度来看，根据欧洲议会通过的都柏林规则第3条（Dublin III Vorordnung）的规定，庇护权申请人所进入的首个成员国有义务对申请人进行妥善的安置，并承担其庇护申请程序。所以在理论上讲，在一般条件下是不可能会有庇护申请人通过陆路可以获得在德国安置的机会。但是相关规定并没有禁止成员国自愿接受不符合规范要求的庇护申请人，在特殊情况下成员国有权自主决定庇护权的处理方式。因此在帕皮尔教授看来德国政府目前的所做所为实际上是对于都柏林规则例外规范的滥用。带来的直接恶果就是，欧盟法对于各成员国的法律效力实质上的丧失。
除了对德国自身的批判，帕皮尔教授对欧洲其他成员国的所作所为也颇有微词。他认为作为接受难民的一线国家，例如希腊和东欧诸国，它们根本就没有尽到审查庇护资格的义务，而是以事不关己的态度接受大量涌入的难民，并让其借道进入德国。这种以邻为壑的做法使得这一难民问题变得更为尖锐。
总之，由于德国政府对欧盟法规的漠视和其他一线国家对庇护申请审查程序的不作为，直接导致了欧盟法中的庇护权申请管理等一系列规范名存实亡。而这种对于成员国间协议不负责任的态度，造成了欧盟成员国内部的分裂，即“守法派”与“人道派”。奥地利、丹麦等国为代表的守法派希望坚持原本的都柏林规则，而德国、法国作为人道派的代表，除了道德呼吁以外也再难有其他作为。更糟糕的情况是，对欧盟法律文件效力留有怀疑的各国政府就外交斡旋最终可以达成什么结果也是兴趣寥寥。
除此以外，帕皮尔教授认为欧盟诸国，特别是德国，将庇护权申请人和来自中东的难民混为一谈，也是违背德国基本法和相关欧盟法律的定义的。教授认为德国基本法第16.a条中所规定的庇护权适用于那些因种族、政治、宗教等因素而受迫害的逃亡者。所以那些因战火而背井离乡的难民只能被认为是“基于经济因素的难民”（Wirtschaftsflüchtlinge）。所以帕皮尔先生认为德国政府对进入德国的中东难民给予庇护权申请人的地位并适用相关法律，这多少有些名不正言不顺。
而对于那些已经获得了庇护权的中东难民，德国政府又将其等同于来到德国的合法移民，并适用相关的归化政策（Intergrationspolitik）。这种对于法律的随意适用在教授眼中已将超出了“拟制”这一法律适用方法的范围。这一便宜行事的法律滥用造成了实证法律效力的危机。
对此，帕皮尔教授给出的建议是，面临难民危机德国政府所能给予的帮助不应该超过欧洲人权公约所规定的临时性救助。而未来解决难民问题的核心是恢复欧盟法令所确立的常规模式，将已经进入德国但不符合庇护权规范的难民遣返回他们首先踏入的欧盟成员国，并由这些一线国家负责审查庇护权资格。其他成员国对符合要求的难民再按比例予以接收，同时适当给予一线国家以经济上的支援。
通过以上论证，帕皮尔教授得出了最后结论，那就是德国政府现在处理难民潮的方式是理盲而滥情的。一时的权宜之计造成了欧盟成员国内部的危机，例如英国前段时间脱欧公投的部分动因，就是不满德国片面改变都柏林规则所确立的难民处理方式。而对庇护权的随意滥用则在很大程度上威胁到了德国国内法的法律安定性。
资料来源：Hans-Jürgen Papier: Asyl und Migration als Herausforderung für Staat und EU
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