概要
“9·11事件”之后，南海地区安全形态进入了非传统安全威胁主导地区安全的时期。海上恐怖主义袭击与海上武装抢劫、海盗等活动频发，严重威胁到南海地区安全与社会稳定。中国与东南亚国家在非传统安全领域的合作正是在这一背景下展开的。尽管在不同时期非传统安全合作的程度和涉及领域各有不同，存在着不平衡、难同步等问题，但在非传统安全问题上各国之间的共同利益远大于分歧。对中国而言，在广泛的合作海洋机制仍然无法建立的情况下，可借助非传统安全合作适度缓解与东南亚相关国家的传统安全困境、促进政治层面的国家间信任机制的建立以及危机预防管控机制的良性运作。
一、南海地区非传统安全合作影响因素
2002年中国同东盟各国签署《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》），指出在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作，包括以下领域：（一）海洋环保；（二）海洋科学研究；（三）海上航行和交通安全；（四）搜寻与救助；（五）打击跨国犯罪，包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私。《宣言》的签署为南海地区的非传统安全合作提供了政治保障。自此，中国同南海相关国家在非传统安全领域的合作明显加速，在互利共赢的基础上建构了三十余个双边和多边合作机制与准则，拥有1.5轨/2轨等不同层次，参与者包括域外大国（美国、日本等）、域内国际组织、域内国家、非国家机关等不同类型。
一方面，这些机制将各国的利益紧密联系在一起，多年的合作积累了丰富的经验；另一方面，这些合作大多还比较松散，效果并不令人满意，有些机制还存在退化的趋势。究其原因，主要有四个方面：一是传统安全与利益博弈的叠加升温。自20世纪80年代以来，南海地区的竞争与合作一直相伴相生，南海岛礁归属、海域划分、海上执法等传统安全问题始终是非传统安全合作的晴雨表。而与领土主权问题伴生的政治斗争同样阻碍了合作的势头，南海争议出现了大国战略竞争和小国利益博弈之间的联动关系。在此背景下，海盗、渔业、环境安全等软性议题往往被排除在相关国家的优先选项之外，非传统安全合作由此陷入停滞；二是域外大国强势介入与同盟强化。美国及其盟国日本、澳大利亚等试图以传统安全合作机制调控该地区非传统安全合作进程。西方式的“同盟安全”理念严重冲击了南海地区合作进程；三是复合型机制有效性不足与竞争加剧。虽然南海地区已有的多层次、多样化的合作机制有效促进了地区合作，但是它们不以硬性的规定约束过程的参与者，是一种弱制度条件下的合作。域内现有的几十个合作机制逐渐暴露出功能重合度高、行动效率差、约束能力差、机制间相互冲突增加等问题，“机制拥堵”在南海地区已初见端倪；四是各国国内立法错位与对接不畅。在海事问题上，中国和南海其他相关国家均存在政出多头的问题。中国与东盟各职能部门间的一些现有合作机制难以实现与国内法律对接，未得到各国立法机构的批准，也为其存在的合法性埋下了隐患；此外，中国与东盟国家之间对于非传统安全合作的理念存在一定差异。中国倾向于搭建起涵盖各个领域、拥有多项制度安排的综合性非传统安全合作架构，而东盟成员国间的双边和多边非传统安全合作具有注重单一领域（例如反海盗等）而不追求多领域综合合作的特点，因此从更大范围的中国—东盟海洋合作来看，还存在有限的合作层级、一方积极主动另一方消极被动的“单向行动”等问题，这些在一定程度上制约了非传统安全合作机制的发展速度。
二、南海地区非传统安全合作发展前景
2016年7月，菲律宾“南海仲裁案”闹剧结束后，南海地区局势进入了脆弱的平衡期，各国又回到了政策起点，达到了新的平衡，谈判协商成为最理性的选项。虽然相关各方都在调整立场，蓄势待发，准备在下一轮的南海博弈中占得先机，但总体来看，南海非传统安全合作的机遇仍大于挑战。
《南海各方行为宣言》正在得到全面有效落实，具体争议已经重回由直接当事方对话协商解决的正轨。中国还正在同东盟十国推进《南海各方行为准则》（COC）的磋商，打造共同认可的地区规则。这将为南海地区非传统安全合作的机制建设和实践推进提供新的动力。
从双边来看，中菲关系、中越关系、中马关系都得到转寰与发展。共同应对南海人道主义、环境问题和海上紧急事件，有效落实南海地区低敏感领域的合作，成为了各国的共识；从多边来看，2012年以来中国和美国、联合国相关机构等方面举办了五次东亚峰会地震应急演练，2017年将举办第六次。中方还将于2017年举办东亚峰会海上搜救经验交流研讨会。这一系列活动的举行，必将为稳定南海地区形势，推动南海地区非传统安全合作的深化创造条件；从大国影响来看，美国特朗普政府亚太战略重心的北移，可能会在一定程度上减弱对南海事务的介入程度，使南海合作回归正轨。特朗普政府的南海政策当前并未完全成形，但其基本的战略目标不会改变，依靠的手段将会更加多样，强大的同盟体系仍是其重要的战略支撑。随着菲律宾、泰国与中国关系的改善，韩国陷入国内政治动荡，以及近期澳大利亚等国在“联合巡航”问题上的表态来看，其同盟体系在南海问题上的立场并非铁板一块。
尽管有多种合作机制，但是海域污染、珍稀生物数量下降、海洋生态环境失衡等南海地区的非传统安全威胁仍存在上升的趋势。现有的监测体系、合作机制以及各国的协同应对能力还有很大不足。同时各国还存在意识转变的问题，大部分国家在谈及南海问题时更多考虑到领土主权等传统安全议题而忽视了非传统安全对于南海局势和海洋治理的重要性。在中国与东盟之间，功能性的务实合作或许还不足以让双方推进国际合作进程，迫切需要将严重的海洋问题提升到安全问题的高度。
三、未来南海非传统安全合作中的中国角色
中国是南海地区非传统安全合作的重要倡议者、积极参与者和机制建设者。对于中国来说，海上非传统安全合作应成为中国南海战略的道义制高点，成为中国同相关国家合作的战略抓手，成为中国提供地区公共产品的重要路径。在当前亚太地区海洋秩序转换之时，中国应携手东盟国家，以非传统安全为切入点构建合作共赢的海洋伙伴关系，共同克服海洋合作中存在的障碍。
第一，提倡并引领构建新的南海地区合作机制。在2017年博鳌亚洲论坛年会南海分论坛开幕式上，中国外交部副部长刘振民阐述了中国对于建立相关合作机制的构想。他指出“南海沿岸国可以在防灾减灾、海上搜救、保护海洋环境和海洋生物多样性、海洋科学研究、海上航行安全等领域进行具体、务实、机制化的合作”，“有关合作机制应与现有中国和东盟各国的双边合作机制以及中国和东盟国家在《南海各方行为宣言》框架下的多边磋商机制相辅相成、并行不悖，将是对宣言和现有双边和多边机制的补充，并为开展相关技术合作提供新的平台。另外，该合作机制宗旨在于加强务实合作，增进互信，不涉及解决争议。”这一倡议体现出未来中国将积极推动南海非传统安全合作的机制建设，体现了引领者的角色。
第二，利用特朗普“新政”这一可能的机遇期，深化与其他南海沿岸国在非传统安全领域的合作，弱化秉持“同盟安全观”的传统安全合作机制之效用。同时，在处理与域外大国关系方面，应强调机制的包容性，鼓励在南海地区存在航运、经贸利益的域外国家建设性参与，谨防美日澳等国将非传统安全问题政治化。
第三，充分照顾参与各方的舒适度。建立以南海沿岸国为核心、中国—东盟为次核心、域外国家建设性参与为辅助的多层次合作体系，尊重域内各国的利益关切。引领不是主导，要秉持共商、共建、共享的原则，不能试图谋求大国主导地位以及建立更具等级和科层化的结构。
第四，加快完善国内立法与加强对接国际执法相结合。未来我国国内的相关立法与执法还应加强，在维护我国合法权益的同时也为相关海域提供更多的公共产品；从区域来看，应推动南海非传统安全合作建立更多的联合工作组，强调共同行动和政策协调，努力提升合作项目的层次和水平。
第五，从战略高度运筹、实践层面创新南海地区非传统安全合作。战略理念的转化是政策调整的基础。南海地区非传统安全合作不应只是务实性合作的体现，更应是命运共同体意识的彰显。非传统安全决定了各国是一个命运、责任、利益紧密相连不可分割的整体，这为海洋合作奠定了基础。从具体实践上，应该用创新性的思维打造南海非传统安全合作的典型案例。例如，在海洋环保、渔业资源保护等方面试验新的合作模式，尝试建立地区渔业管理机制，打造海上渔业交易中心等。
只有各国利益更加交融、战略更好对接、理念更加相近，才能够在南海非传统安全合作上实现突破，使南海成为和平稳定之海、沟通交流之海、共同发展之海。
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