印尼平衡本国和区域海上联通计划面临的挑战
Siwage Dharma Negara 和Sanchita Basu Das著 范璐晶编译
对印度尼西亚（“印尼”）、东盟和中国而言，海上联通符合其共同利益。政策制定者已经及时认识到各国在不同方面的优势互补。
群岛国家印尼有志成为全球海上联通的支点。不发达且管理不善的基础设施网络常常被认为是造成印尼物流部门业绩不佳的关键因素，这阻碍了货物流通和人民流动，也限制了国家经济增长。改善印尼岛屿间基础设施是其总统佐科维（Jokow）海事计划的重要发展支柱。印尼启动了海上收费公路项目，以增强国家群岛的联通性。该项目的成本大约是700万亿印尼盾（530亿美元），政府年度财政支出很难满足该项目的资金需求。
此外，改进基础设施和联通性也在区域层面进行。东盟认识到更好的联通性是促进区域经济一体化的必要条件，并提出东盟互联互通总体规划（Master Plan on ASEAN Connectivity，MPAC），MPAC被视为促进该地区贸易和投资的倡议，涵盖了许多实体基础设施和海洋基础设施项目。中国也提出了其主导的区域联通计划——“一带一路”倡议[i]——以更好地连接欧亚，中国也应该倡议及其融资方案成为该区域关注的焦点。此外，中国还主导成立了亚洲基础设施投资银行（AIIB）和丝绸之路基金（SRF）等金融机构以支持“一带一路”倡议沿线国家的基础设施项目。
虽然印尼的发展项目确实有潜力获得资金池雄厚的区域资金支持；但目前，印尼面临几大挑战——土地征用、政府机构之间的协调和对中国基础设施建设资金支持的怀疑，这些问题削弱了印尼从区域层面获得基础设施开发的支持。
印尼面临的挑战
资源调动能力是影响一国实现基础设施计划的重要方面。印尼政府为了降低基础设施赤字，将2016年度基础设施预算提高到313万亿印尼盾，占全国财政总支出的15％，较2005年至2014年占全国财政总支出平均8％的基础设施预算显著增加。然而，仅靠国家基础设施预算仍然是不够的。政府需要把财政赤字控制在国内生产总值的3%以内，因此不能仅仅依靠财政拨款进行基础设施建设。此外，政府也可能面临税收减少的风险，这可能推迟各类国家资助项目的开展。在这种情况下，政府应当鼓励私营部门的参与，无论是国内私营部门还是国外私营部门。为使私营部门参与基础设施建设投资，政府需要提供一个有利的投资环境。
三大关键挑战目前影响印尼成为有吸引力的基础设施投资目的地，并且也会影响印尼协调区域计划的能力。
1. 土地征用
如果私营部门投资占到总投资额的30%-40％，土地征用会成为许多基础设施项目的严重障碍。《2012年土地征用法》（The 2012 Land Acquisition Law）旨在加快进度，制定竞争和出售土地的时间限制，以及对财产进行独立评估和每一阶段责任认定进行规定。然而，法律的执行取决于明确的运作框架和主要执行机构的能力。中爪哇的Batang 2x1000兆瓦发电厂项目的情况体现了土地征用问题的复杂性，投资者耗费了将近五年时间清理土地。[ii]
此外，缺乏明确、统一的全国土地使用数据仍然是一个亟待解决的持续挑战。
2. 政府机构之间的协调问题
中央、省和区政府之间缺乏协调也是许多基础设施项目面临的重要障碍。例如，印尼公私合作（PPP）许可的过程非常冗杂，需要从各个政府机构获得40多个许可和许可证。任何PPP项目都需要申请获得营业执照、获得项目技术的安全批准和经营许可证、安全施工批准。中爪哇发电厂项目在建设前需要50多个许可和许可证。此外，印尼的地方政府增加了更加复杂的批准，可能与上级政府的规定相冲突。
为了解决政府机构协调的问题，印尼最近成立了一个新的中央政府机构——印尼加速重点基础设施实施委员会（the Committee for Acceleration of Priority Infrastructure Delivery，KPPIP），以监测、协调和加快实施进程。KPPIP的任务是选择国家战略项目，这些项目将根据《关于加快实施国家战略项目的总统条例》（2016年第3号）的规定给予国家战略项目特权和加快实施。尽管如此，KPPIP是否能够成功克服基础设施投资在印尼的挑战还有待观察。
3. 对中国基础设施建设资金支持的怀疑
对中国投资的潜在怀疑在印尼普遍存在。对于一个新兴民主的国家来说，增加引进中国投资的趋势往往被用来批评和打击政府的政策。社交媒体指责，佐科维总统和少数部长不仅引入中国投资，还允许中国蓝领工人在印尼工作并引入共产主义意识形态[iii]。这种仇外心理和反对外国情绪自1945年印尼共和国成立以来就存在。今天的反华情绪将中国的投资视为与当初荷兰相似的殖民活动。这种误导和片面化的观点将继续是一大挑战，特别是在中国领导的多边投资机构——AIIB和SRF成立之后。
结论
印尼海上联通计划恰逢东盟和中国将重点放在基础设施开发之际，各国在基础设施发展合作的共同利益为各国政府提供了巨大的机遇。各国不仅可以从基础设施项目的软件、硬件开发研究中受益，还可以获益于越来越雄厚的资金支持。认识到这些有利影响，印尼领导人为吸引外资给以外国投资者极大的关注。然而，印尼仍面临若干挑战。在成为基础设施项目有吸引力的国际投资目的地之前，印尼需要统一其国内法案，并平衡各种区域倡议。
鉴于佐科维将进入任职总统的第三个年头，加速海上项目的开展应成为其政策的优先任务。他不仅需要从公共和私营部门手中买入海上收费公路项目，还需要在更广泛地理空间范围内考虑基础设施建设的规划。这是一个重要的实践，一般情况下，基础设施计划仅考虑本项目，不会对其他项目给予太多的考虑。这可能会导致开发项目的重叠和稀缺资源的流失。由于大部分发展中国家，包括印度尼西亚，囊中羞涩，仅靠其本国财政无法充分开发基础设施项目，因此国家政策制定者寻求掌握更多资源的区域或国际机构的帮助从而使各合作方在基础设施建设中共同受益是明智的。
展望未来，印尼应该思考如何实现国家和区域项目之间的优势互补，解决国内投资瓶颈，并认真设法利用区域融资计划，以实现其海上联通计划。
注释：
作者简介：
Siwage Dharma Negara和Sanchita Basu Das是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院(ISEAS-Yusof Ishak Institute)的研究员。Siwage Dharma Negara 和Sanchita Basu Das就Cassey Lee和Hui Yew-Foong 对本文初稿的评论和意见向其表示感谢。
资料来源：
Siwage Dharma Negara & Sanchita Basu Das, Challenges for Indonesia to achieve its Maritime Connectivity Plan and Leverage on Regional Initiatives, in Perspective, Issue 2017, No.3, January 10, 2017, available at https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2017_3.pdf
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[i] Previously China uses the term ‘One Belt and One Road’ (OBOR) and recently it was changed to Belt and Road Initiative (BRI). http://english.gov.cn/beltAndRoad/ .
（“一带一路”倡议英文表述之前为‘One Belt and One Road’ (OBOR) ，现在为Belt and Road Initiative (BRI)。请见http://english.gov.cn/beltAndRoad/ 。）
[ii] http://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20160609142826-85-136939/masalah-pembebasan- lahan-pltu-batang-bikin-jokowi-meradang/. Accessed 12 December 2016.
[iii] http://www.republika.co.id/berita/jurnalisme-warga/wacana/16/07/19/oainep336-impor-pekerja- cina-komunisme-dan-ancaman-kerapuhan-sosial. Accessed 12 December 2016.
