美国商务部《进口铝对国家安全影响的报告》

根据该报告概要编译

A. 概况

本报告是由美国商务部（以下简称“商务部”）根据《1962年贸易扩张法案》（修订版）第232条（美国法典第19卷第1862节）（以下简称“第232条”），调查认定进口铝对美国国家安全的影响。

在进行本次调查时，商务部部长注意到此前根据第232条发起的调查。本报告纳入了商务部2001年报告中关于以符合法规和立法意图的方式适用“国防”和“国家安全”的法定分析。正如2001年的报告所述^[1]，商务部部长认定本次调查中第232条的“国家安全”应该包括“某些行业的总体安全和福利，虽然超出了国防要求的必要条件，但对经济和政府的最低限度的运作至关重要。”

根据法律规定，商务部部长考虑了第232(d)条所涉及的所有因素。商务部部长特别审查了进口对国家安全要求的影响，其中包括：满足规划的国防安全需求所需的国内产能；国内产业满足国防安全需求的产能；现有和预期的人力资源、产品、原材料和其他对国防至关重要的供给和服务；相关行业的增长要求以及为保证增长需求所必需的诸如投资、勘探和开发等供给和服务；影响相关行业的进口商品的数量、可用性、品性和用途等；以及美国满足国家安全要求的产能。

在判断由于大量进口导致的美国经济衰退是否会威胁到美国的国家安全时，商务部部长还考虑了很多方面的因素，诸如：美国经济福利与国家安全之间的密切关系；外国竞争对经济福利和国内产业的影响；由于进口过量而导致的大规模失业、政府财政收入锐减、技能丧失以及由于国内产业产品失去本地市场所带来的其他严重后果等。这份报告特别评估了铝进口是“以如此数量”（in such quantities）“以致于”（under such circumstances）“会危及到国家安全”（threaten to impair the national security）。^[2]

B. 认定

在进行调查时，商务部认定：

（1）铝对美国国家安全至关重要。铝需要满足以下需求：

a. 美国国防部维持有效的军事能力，包括装甲车辆的装甲钢板、飞机结构零部件、海军舰艇、空间和导弹结构部件，推进剂；以及

b. 关键基础设施部门是美国经济和政府基本运作的核心，包括电力传输、运输系统、制造业、建筑业等。

（2）美国政府不保留任何战略性的铝矾土、氧化铝、铝锭、铝坯或任何半成品铝材（例如铝板）。

（3）目前，铝进口数量对美国铝业的经济福利产生了不利影响。

a. 铝进口和全球性的铝产能过剩，部分原因是外国政府的补贴政策——特别是在中国，这对美国原铝行业的经济福利和产能造成了严重的负面影响。尽管美国和全球对铝的需求不断增长，但美国的铝产量却在下降。

b. 2016年，美国的原铝进口量是其国内产量的5倍；进口渗透率约为90%，高于2012年的66%。

c. 2016年，美国的原铝产量约为2015年的一半，2017年的产量进一步下降。目前美国冶炼厂的产能为43％，年产量为78.5万公吨。而在2013年，美国的产量每年约为200万公吨。

d. 自2012年以来，共有6家冶炼厂永久倒闭，3500名工人失业，每年的产能损失为113万吨。

e. 在2013年至2016年期间，原铝行业的就业岗位锐减58%，从1.3万岗位减少至5000岗位。

f. 美国目前有五家冶炼厂，目前只有两家冶炼厂在最大产能运转。这五家冶炼厂中只有一家生产用于关键基础设施和国防航天应用所需的高纯铝，包括高性能装甲钢板和用于最新的F-18、F-35和C-17飞机的飞机级铝制品。如果这家美国冶炼厂关闭，美国将缺乏能够满足关键国家安全需求的国内供应商。其他高纯度铝的大型生产商位于阿联酋和中国（仅供国内使用）。

g. 铝进口到目前为止对(未加工的)原铝行业的影响最大。然而，现在下游的铝行业也受到产能过剩和进口激增的威胁。

h. 2016年美国铝（包括原铝及下游产品）消费量的64%来自于进口。

i. 2016年美国进口的铝类产品总量为590万公吨，比2013年的440万吨增加了34%。2017年前10个月，铝材进口量同比增长18%。

j. 铝行业下游部门的进口，如铝条、棒材、板材、铝片、铝箔、线材、管材，从2013年的120万公吨增长到2016年的160万公吨，增长幅度达33%。

k. 2016年全年，对于本次调查所涵盖的铝产品类别，美国的贸易逆差为72亿美元。

（4）全球铝产能过剩是导致美国铝工业和美国经济疲软的原因：

a. 美国铝工业产量下降的一个主要原因是中国铝生产的迅速增长。中国的过量生产抑制了全球铝价，并大量涌入世界市场。

b. 中国的铝生产在很大程度上不受市场力量影响。中国在2016年生产了大约100万公吨的过剩铝，仅这一项就超过了美国2016年的原铝产量84万公吨。

c. 中国的产业政策鼓励了整个铝生产链的发展并占据主导地位。这些政策的目的是为了刺激以铝为原材料加工的铝片、板材、棒材、铝条、铝箔和其他半成品的出口，并鼓励如汽车和航空航天这样更精密、高附加值的产业的发展。

d.中国征收消费税，这对原铝锭和铝坯的出口产生了抑制作用。它规定对半成品或成品铝制品实行出口退税。因此，美国从中国进口的铝大多并不是未加工的原铝，而是半成品的下游铝制品。

e.随着进口进一步侵入更高附加值、更精密的下游行业，支持美国国防部门的美国下游企业将受到越来越大的影响。

C. 结论

根据这些认定，商务部部长认为目前铝进口的数量和相关情况“削弱了我们的内部经济”，并威胁到第232条规定的国家安全。美国国防部和国内关键产业都依靠大量的铝，但最近的进口趋势让美国的原铝几乎完全依赖于外国生产商，对美国关键的军事和商业系统至关重要的高纯铝也将面临着完全依赖外国生产商的风险。国内铝工业有可能无法满足现有的国家安全需求，也无法应对需要大量增加国内生产的国家安全紧急情况。第232条定义的这些风险和长期的行业趋势“可能会损害国家安全”。

商务部已经决定，为了消除这些风险的威胁，有必要将进口量减少到为美国原铝生产商重启闲置产能提供机会的水平。这将增加并稳定美国铝产量，达到满足目前和未来国家安全需要的最低水平。如果不采取行动，美国就有可能完全丧失对原铝冶炼的能力。

对铝生产的下游产品实施配额或关税也是必要的，因为全球产能过剩，加上刺激铝加工产品出口的政策，导致美国国内下游企业对原铝需求下降，同时还让下游企业直接面对多个铝产品部门的进口渗透，这对美国原铝行业产生了负面影响。

D. 建议

鉴于如第232条所界定的，铝进口数量和现状对国家安全的威胁，商务部建议总统立即采取行动调整铝进口的水平。以下两个备选方案，通过设计一定的配额或关税，即使在豁免之后（如获准），美国铝生产依然能够实现平均80%的生产能力。下面所述的配额和关税足以保证美国铝生产商能够在目前的铝市场价格下盈利，并允许他们重新启用富余产能（见表1）。

同时，商务部建议了实现该目标的两种方法。两份备选方案都基于2017年这些产品的年进口，对以下产品实行配额或关税：1）未加工原铝（HTS 7601）；2）铝铸件和锻件（HTS 7616.99.51.60和7616.99.51.70）；3）铝板、铝片、带材、铝箔（平轧产品）（HTS 7606和7607）；4）铝线（HTS 7605）；5）铝条、棒材、型材（HTS 7604）；6）铝管（HTS 7608）；7）铝管配件（HTS 7609）。

无论哪种情况，商务部建议采取的调整进口水平的行动必须持续足够的时间，以便有足够的时间和信心来稳定美国工业。 需要长达9个月才能重启闲置的冶炼产能。 需要市场确定性来建立现金流以偿还债务，并为工厂现代化募集资金以提高生产效率。

在与其他有关部门和机构协商后，商务部将负责监测美国铝业的状况和救济措施的效果，以随时确定是否应根据情况终止、延长或调整补救措施。

选项 1——全球配额或全球关税

全球配额

在全球范围内，对上述进口铝的施加86.7%的配额，这将限制铝进口，使美国原铝生产商增产约66.9万公吨，使总产量达到约145万吨，约占美国原铝产能的80%。这一配额还将适用于上述五种铝制产品类别，并将有助于确保美国生产商的铝产能能够满足国家安全需要。

全球关税

将上述进口原铝和其他铝材制品的关税税率调整为7.7%，即可与86.7%的配额产生相同的效果。如有反倾销税或反补贴税，则在该反倾销或反补贴税基础上加征该关税。

这一关税税率还将充分纠正下游铝加工产品行业的价格扭曲，这一现象是由于全球产能过剩和过度生产而导致下游铝制品出口激增造成的。

选项2——部分国家征收关税

部分国家征收关税

将从中国、香港、俄罗斯、委内瑞拉和越南进口铝产品的关税税率调整为23.6%，这一措施同样也可以限制美国的铝进口，保证美国铝生产商的铝产能利用率达到80%。由于严重的产能过剩，这5个国家是美国主要的进口的来源国，而且/或也是潜在的不可靠的供应商，因为他们可能都是从中国转运铝出口。

如选项1所述，如有反倾销税或反补贴税，则在该反倾销或反补贴税基础上加征该关税。（对于目标关税水平，其他所有国家将限制其进口量不超过2017年进口量的100%。）

豁免

在判断应该选择哪一个选项时，总统需要基于美国最重要的经济和安全利益考虑，确定哪些国家应豁免进口配额（通过给予那些特定国家相当于2017年100%的进口配额或者实行完全豁免）。这可以让他们愿意与美国合作，来共同解决全球产能过剩问题和美国铝工业面临的其他挑战。

商务部部长建议，应在一开始就作出决定，并对其余国家的最终配额或关税进行相应调整，确保美国进口铝整体保持在或低于一定水平，以保证国内铝工业恢复到2012年的生产和进口渗透水平。

例外条款

商务部建议建立上诉程序，受影响的美国利益攸关方可以寻求关税或配额的例外。商务部将根据以下情况给予例外：（1）美国的可比产品缺乏足够的生产能力；或（2）基于国家安全考虑。这一上诉程序将包括对其例外请求的公示期，一般来说，在向商务部提交申请的90天内将会完成。

商务部将在一定期限内确定例外条款，如果例外的条件发生改变，商务部长也有权终止例外。美国商务部将主要负责此上诉程序，并与国防部和其他相应机构进行沟通协调。如果有新的例外条款，商务部部长将考虑是否需要调整剩余产品的配额或关税，以确保美国铝生产达到目标水平。

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【附件2】