美国商务部《进口钢铁对国家安全影响的报告》

根据该报告概要编译

一、概述

本报告是美国商务部（以下简称“商务部”）根据《1962年贸易扩张法案》（修订版）第232条（美国法典第19卷第1862节）（以下简称“第232条”），调查认定进口钢铁产品（以下简称“进口钢铁”）对美国国家安全的影响。

在进行本次调查时，商务部部长注意到此前根据第232条发起的调查。本报告纳入了商务部2001年报告^[1]中关于以符合法规和立法意图的方式适用“国防”和“国家安全”的法定分析。正如2001年的报告所述，商务部部长认定本次调查中第232条的“国家安全”应该包括“某些行业的总体安全和福利，虽然超出了国防要求的必要条件，但对经济和政府的最低限度的运作至关重要。”

根据232条的规定，商务部部长审查了进口对国家安全要求的影响：满足规划的国防安全所需的国内产能；国内产业满足国防安全需求的产能；现有和预期的人力资源、产品、原材料和其他对国防至关重要的供给和服务；相关行业的增长要求以及为保证增长需求所必需的诸如投资、勘探和开发等供给和服务；影响相关行业进口商品的数量、可用性、品性和用途等；以及美国满足国家安全要求的产能。

在判断由于大量进口导致的美国经济衰退是否会威胁到美国的国家安全时，商务部部长还考虑了很多方面的因素，诸如：美国经济福利与国家安全之间的密切关系；外国竞争对经济福利和国内产业的影响；由于进口过量而导致的大规模失业、政府财政收入锐减、技能丧失以及由于国内产业产品失去本地市场所带来的其他严重后果等。这份报告特别评估了钢铁的进口是否“以如此数量”（in such quantities）“以致于”（under such circumstances）“会危及到国家安全”（threaten to impair the national security）。^[2]

二、认定

在调查过程中，商务部认定：

A. 钢铁对美国的国家安全而言很重要

1、国家安全包括美国国防部预计的国防需求。

2、国家安全还包括美国的关键基础设施部门，包括运输系统，电网，供水系统和能源生产系统。

3、国内钢铁生产对国家安全应用至关重要。 法律条款说明，国会认为国内生产能力对国防要求和关键基础设施需求至关重要，并最终影响国家安全^[3]。美国政府早前对钢铁的行动进一步表明国内钢铁生产对国家安全至关重要。

4、国内钢铁生产依赖于健康和有竞争力的美国工业。 生产钢铁的主要钢厂类型是带有碱性氧气炉（BOF）的综合钢厂，使用电弧炉的小型工厂（EAF），再轧/转换设备，金属涂层设备。 碱性氧气炉将原材料转化为钢铁，这对钢铁技术的持续创新至关重要。 本报告涵盖了用于国家安全应用的五类钢产品：扁平材、长材、半成品、管材和不锈钢。

5、商务部认定，自2001年调查以来，关键行业对钢铁的需求有所增加。根据1997年的数据，2001年报告确定美国每年在关键行业消耗的成品钢材有3368万吨^[4]。商务部根据2007年的数据（最新可用数据）更新了这份报告的分析结果，并确定关键行业的国内消费量显著增加，目前在关键行业每年消耗5400万吨钢材。

B. 目前存在的进口数量对美国钢铁业的经济福利造成不利影响

1、美国是世界上最大的钢铁进口国。2017年前十个月，钢材进口量比2016年呈现双位数增长，占美国消费量的30％以上。尽管美国采取了许多反倾销和反补贴税，但毕竟税收的范围有限，大多数类型钢材的进口量继续增加。

2、扁平材、半成品、不锈钢、长材和管材产品的进口渗透率继续上升，超过国内消费量的30％。

3、钢材进口几乎是美国出口的四倍。

4、进口钢材的价格大大低于美国生产的钢材。

5、钢材过度进口已经对钢铁行业产生了不利影响。 许多美国钢厂关闭，就业大幅下降，国内销售和市场份额下降。并且，美国钢铁企业边际年净收益反映了美国钢铁行业的下滑。

C. 钢铁大量进口替代国内钢材严重削弱我国内部经济

1、随着钢材进口量增加，美国钢铁产能停滞不前，产量下降。

2、自2000年以来，过度进口引发的外国竞争和替代国内钢材，导致六座碱性氧气炉设备关闭和四座以上设备空转（设备数量减少超过50％），钢铁行业就业人数减少35％，并导致国内钢铁行业整体平均运营净收入自2009年以来为负值。

3、钢铁产能利用率下降在经济上不可持续。 为了保持足够的盈利能力、持续的资本投资、研究开发和钢铁行业的劳动力提升，80％或更高的利用率是必要的。

D． 全球钢铁产能过剩是导致国内经济疲软的一个原因

1、在钢铁行业，全球自由市场受到中国主导的全球性长期过剩产能的不利影响。 2016年，全球名义上的粗钢产能达到约24亿吨，与2000年的产能水平相比增长了127％，而钢铁需求增长速度则小得多。2016年，全球钢铁产能和钢铁原料需求之间的差距为7.37亿吨，这意味着近期不会出现任何由市场推动的向美国出口钢材的减少。^[5]

2、虽然自2001年以来美国的钢铁产能一直保持平稳，但其他钢铁生产国的产能增加，仅中国就能生产与世界其他地区总产量相同的钢铁。这种产能过剩的状况意味着美国钢铁生产商在可预见的未来将面临来自进口钢铁日益激烈的竞争，因为其他国家向美国出口更多钢铁以支持其经济目标并抵消中国钢铁出口市场的损失。

三、结论

根据这些认定，商务部部长认为目前钢铁进口的数量和相关情况“削弱了我们的内部经济”，并威胁到第232条规定的国家安全。部长考虑到2001年的调查建议不采取任何行动，是因为调查范围仅限于进口铁矿石和半成品钢材。本次调查的几个重要因素：调查范围拓宽、全球产能过剩水平、进口水平、自2001年以来碱性氧气炉设备的减少以及进一步关闭工厂对国家紧急情况下所需产能的潜在影响，都支持根据第232节建议采取行动。根据这一结论，部长决定消除国家安全威胁的唯一有效手段是减少进口，辅之以良好管理，使美国钢厂能运营到额定产能的80％或更多。

四、建议

乔治·W·布什总统、威廉姆·克林顿总统（三次）、乔治·H·W·布什总统、罗纳德·里根总统（三次），詹姆斯·卡特总统（两次）和理查德·尼克松总统，都曾经根据各种法定授权，采取配额和/或关税方式处理钢材进口问题。他们执政时候的进口渗透率均低于目前水平，目前的进口渗透率大于30％。

鉴于第232节所界定的威胁是钢铁进口对国家安全的威胁，因此商务部建议总统立即采取行动，通过配额或关税调整进口的水平。实施的配额或关税应足以使美国钢铁生产商的平均产能利用率达到2017年的80％或更高（参见表1），即使在任何例外情况下（如获准）。

商务部部长建议总统对进口到美国的调查所涉及的所有钢铁产品征收配额或关税，以消除对国家安全造成的威胁。

选项1——全球配额或全球关税

1A. 全球配额

对所有进口钢铁产品实行配额限制，以2017年进口水平的特定百分比，适用于国家和钢铁产品。

根据普渡大学制定的全球贸易分析项目（GTAP）模型^[6]，预计采取63％的配额将比2017年减少约37％（1330万吨）的钢材进口量。根据1月至10月的数据，预计2017年进口量将达到3600万吨。这一举措将导致进口量减少至2270万吨，产能利用率在2017年需求（包括出口）水平上达到80％。

1B. 全球关税

除进口钢铁产品的反倾销税或反补贴税外，还对所有进口钢铁产品征收关税。

根据普度大学制定的全球贸易分析项目（GTAP）模型，对所有的钢铁进口征收24％的关税预计将使进口量减少37％（即从2017年的3600万公吨减少1330万吨公吨）。因此，这一关税税率将导致进口量约等于2270万吨，产能利用率在2017年需求（包括出口）水平上达到80％。

选项2——对部分国家征收关税

对所有来自巴西，韩国，俄罗斯，土耳其，印度，越南，中国，泰国，南非，埃及，马来西亚和哥斯达黎加的进口钢铁产品在现有的反倾销税或反补贴税基础上加征特定税率的关税，所有其他国家将被限制在其2017年的进口水平。

根据普渡大学制定的全球贸易分析项目（GTAP）模型，预计对从这些国家进口的所有钢材征收53％税率的关税将使得美国从2017年的目标国家进口量减少1,330万公吨。这一举措将使国内产量增加，产能利用率在2017年需求（包括出口）水平上达到80％。2017年针对上述国家的出口预计不到美国钢铁出口量的4％。

豁免

在选择替代措施时，基于美国最重要的经济和安全利益，总统可以通过给予这些特定国家在2017年进口量的100%范围内免于配额或关税。商务部部长建议一开始就作出决定，并对其余国家的最终配额或关税进行相应调整，确保向美国进口钢材整体保持在或低于一定水平，以保证国内钢铁产业产能利用率达到80％或更高的水平。对每个获得豁免的国家进行等于2017年进口量的限制是必要的，这可以防止豁免国家生产额外的钢材出口到美国或鼓励其他国家通过豁免国家将钢材转运到美国。

对特定国家免除配额或关税，仍然可以达到将美国钢铁产能利用率提高到80％的必要目标。然而，为此需要减少配额或增加适用于其余国家的关税，以抵消免税进口吨位的影响。

例外条款

商务部建议建立上诉程序，受影响的美国利益攸关方可以寻求关税或配额的例外。商务部将根据以下情况给予例外：（1）美国可比产品缺乏足够的生产能力；或（2）基于国家安全考虑。这个上诉程序包括对其请求的公示期，一般来说，在向商务部提交申请后的90天内将会完成。

商务部将在一定期限内确定例外条款，如果例外的条件发生改变，商务部长也有权终止例外。美国商务部将主要负责此上诉程序，并与国防部和其他相应机构进行沟通协调。如果有新的例外条款，商务部部长将考虑是否需要调整剩余产品的配额或关税，以确保美国钢铁产能利用率提高到80％的目标。

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【附件2】