转载自国际贸易法评论
作者简介
管健，安徽省肥东县人，安徽财经大学管理学学士，中国人民大学法学院法律硕士，伯尔尼大学世界贸易学院国际法与经济学硕士，武汉大学法学院法学博士。管健律师于2005年加入北京市中伦律师事务所，历任律师、合伙人，于2016年加入北京高文律师事务所，任高级合伙人。管健律师专业从事WTO和国际贸易法领域的案件代理和理论研究，包括反倾销、反补贴、WTO争端解决、贸易壁垒和贸易政策等。
丁颖，武汉大学国际经济法硕士，CSC鹿特丹伊拉斯谟大学联合培养硕士。现就职于北京高文律师事务所，主要从事国际贸易法，知识产权法，海关法等法律领域研究和实务工作。
美国发起232调查的国内法依据是1962年《贸易扩展法》第232节（汇编为19 U.S.C.§1862）和对应的15C.F.R.第705节。《贸易扩展法》第232节授权美国商务部负责对特定进口商品进行全面调查以确定该进口商品对美国国家安全产生的影响。
一、本次进口汽车及零配件232调查基本情况
本次232调查由商务部部长依职权自主发起，以调查进口到美国的SUV、厢式货车、轻型卡车和汽车零部件等汽车是否有损国家安全或构成国家安全威胁。根据美国商务部发布消息称，“在过去的20年中，美国汽车进口已经从32％增长到48％。从1990年到2017年，尽管美国人继续以创纪录的水平购买汽车，但机动车生产的就业下降了22％。现在，美国拥有的汽车制造商在美国仅占汽车行业全球研发的20％，美国汽车零部件制造商在该行业仅占7％”。[1]白宫也随即发布总统声明表明特朗普总统将指导本次调查的进展。[2]
目前尚没有关于本次调查的进一步资料，根据商务部发布的消息，近期会在联邦纪事上发布听证会和调查具体通知。根据美国法律规定，232调查启动后的流程包括：
1）在调查启动后的270天内商务部需要给总统提交调查报告及建议措施；
2） 如果报告认定存在对国家安全的损害或损害威胁情形，那么总统在收到报告90天内需要决定是否认同报告的内容并决定是否采取措施；
3）如果总统确定需要采取措施则需在决定后15日发布措施；同时
4）总统在做出决定（无论是否采取措施）后的30天内需要向国会书面提交决定的具体理由；
5）如果总统决定采取的措施是就涉案产品的进出口限制进行协议，但是如果在做出协商决定的180内既没有达成协议，也没有达成执行协议，或者协议不足以消除对国家安全的威胁，那么总统有权决定采取或不采取其他额外措施并进行公告；
6）此外，总统还需要就措施的执行向国会提交年度报告。
就本次对进口汽车及零配件进行232调查而言，大致的程序如下：[3]
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二、国家安全调查中的判断标准和考虑因素
《贸易扩展法》232节第(b)(3)(A)条规定，商务部部长需对进口产品在一定的数量或在一定情况下对国家安全的影响进行报告并就相关发现提出建议，因此进口产品在“一定的数量或在一定情况下”对“国家安全有损害的威胁”是232调查的主要判断标准。根据此条款，一定数量或者一定情况这两个条件择一就可以用以证明存在威胁。当然二者也可以被放在一起考虑，特别是在原因叠加而扩大影响的情况。但是，法条并没有进一步规定一个足以威胁国家安全的“一定数量”的准确值，也没有清楚地定义何为“一定情况”。同样，法规也并不要求发现一定的数量或情况正在损害国家安全。相反，该法条规定的仅是一定数量或情况是否可能存在对国家安全损害的威胁。因此，只要能证明存在此可能性，就可以支持肯定性裁决的得出。
15C.F.R.第705节第4条规定了在评估产品进口对国家安全影响时，需要考虑的因素，该条分为两部分，(a)款直接关注“国防”的要求，明确“国防”是广义的“国家安全”的一部分。(b)款集中在更广泛的经济上，明确地指出，国务卿和总统“应认识到国家经济福祉与国家安全的密切关系”。有关国防的要求中，除了考虑进口产品的数量和相关情况，商务部还需要考虑以下五点因素：
• 美国国内相关产业的生产必需满足美国国防的需求；
• 美国国内相关产业满足美国国防需求的能力；
• 国防要求必不可少的已有或未来可调动的人力、产品、原材料、设备和厂房及其他物资和服务和上诉物资和服务
• 以及为了实现国防要求所需的产业发展，和为了保证产业发展态势所必须的物资和服务（包括投资和开发）；
• 其他相关因素。
15C.F.R.第705.4节第4条(b)款强调国家经济实力和国家实现国家安全的密切关系，据此必须考虑与进口产品的数量、可获得性、特点、用途及以下相关问题：外国竞争对美国国内产业及国内产业福利的影响；该进口商品导致的美国国内相关产业在技术能力或投资方面的损失、以及由此导致的失业以及政府收入的减少等；以及其他可能削弱国家经济的因素。
从国家安全的定义到判断要素，美国以国家安全与经济福利的关系密不可分，到经济福利必须的产业发展水平，从而论证国外进口对国内产业的冲击和削弱，损害了经济福利，继而影响到国家安全，以三段论的方式论证从“产品进口”到“经济利益”再到“国家安全”。
三、美国232调查的历史案件及豁免
自1962年《贸易扩展法》出台以来，美国发起的232调查一共28起。1980年以前，美国财政部发起的12项232调查中，有4项调查认定进口威胁国家安全，3项采取了征收保护费、新补充费用、许可费的方式限制进口，最严重的是对伊朗石油的禁运。1980年以后，美国商务部启动的16项调查中，8项结论为进口威胁国家安全，4项总统决定无需调整进口，4项采取措施，1项禁运利比亚石油，另外1项是对日本和中国台湾地区机床实施自愿出口限制。
在最新的对钢铁和铝产品的232措施中，美国商务部从论证产品进口这一事实到推导存在对国家安全的损害威胁这一结论，分成三步骤。首先在国家安全概念界定上，对国家安全的概念进行扩大的解释，着重突出国家经济基本运作也属于国家安全的一部分；其次在判断标准方面，对由产品进口导致对国家安全损害威胁的条件规定模糊，并未设立具体的限度要求；最后在决策需要考虑的因素方面，通过罗列众多需要考虑的因素，突出强调了国家经济福祉和国家安全的关系。通过这三个步骤的分析，美国商务部得出结论认为，进口钢铁和铝产品正在削弱美国国内经济，并威胁损害国家安全。
具体以钢铁产品的23调查为例，商务部首先从数量入手，论证“一定数量”如何威胁到国家安全，指出自从2001年调查以来，由于过度进口而导致国内钢铁遭到替代的现象已经致使六台基本氧气转炉设备，以及额外四台处于空转状态（相当于类似设备减少数量的百分之五十以上），钢铁行业就业率下降了35%，并致使国内钢铁行业自2009年以来整体运营平均负增长。其次，商务部考虑了“一定情况”及本案中的大量过剩的钢铁生产。商务部指出，美国的产能自2001年以来一直保持不变，而其他钢铁生产国的产能总体增加，仅中国一国的产能就可以与其他地区的总量相等。全球产能过剩意味着，可能在可预见的未来，因为中国产量的增大，其他国家在失去中国这一市场后会将向美国出口更多钢铁，导致美国的国内钢铁产业份额加剧下滑。由于过度进口致使国内钢铁产业市场份额下滑、由此产生的对国内钢铁行业经济福祉的不利影响，连同全球钢铁产能过剩，这三个因素使得商务部得出结论，美国将继续面临关闭工厂的威胁，这可能导致美国无法在国家紧急状态下生产足够的钢铁，以满足国防和关键行业的需求。商务部也因此认定对内部经济的削弱会造成对美国国家安全的损害。
2018年3月8日，美国总统特朗普签署公告，根据232调查的结果，美国将对进口钢铁产品征收25%的关税，进口铝产品征收10%的关税。在对钢铁和铝产品的232措施发布后，美国总统又发布了9704和9705号公告，声明如果钢铁(铝)产品在美国未以足够或者合理的数量或者令人满意的质量生产，或是基于特定的国家安全考虑，可以对受关税影响的美国当事方予以关税免除。最终经申请和审批，加拿大、墨西哥、澳大利亚、阿根廷、韩国、巴西和欧盟随后相继获得临时豁免。
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